II SA/Po 865/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Września na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 października 2010 r. Nr KN-I-10.0911-258/10 w przedmiocie określenia sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Rozstrzygnięciem nadzorczym nr KN.I-10.0911-258/10 z dnia 13 października 2010 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność § 3 uchwały nr XXXIII/439/2010 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 16 września 2010 r. w sprawie określenia sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie( Dz.U.Nr 96, poz. 873ze zm., zwaną dalej ustawą o działalności pożytku publicznego) projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji – ze względu na istotne naruszenia prawa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W § 3 przedmiotowej uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie Wojewody zapis ten nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i w sposób istotny narusza prawo. Organ nadzoru wyjaśnił, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych uregulowany jest w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), a art. 13 tej ustawy zawiera enumeratywny katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rekonstrukcja pojęcia "akty prawa miejscowego" winna odbywać się w oparciu o przepisy Konstytucji z uwzględnieniem uwag doktryny i orzecznictwa. Na podstawie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP stwierdzić można, że akt prawa miejscowego to taki akt normatywny, który: 1) jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił, 2) jest wydany przez organy określone w Konstytucji. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego przyjęta przez Radę Miejską we Wrześni uchwała nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a nosi raczej cechy aktu kierownictwa wewnętrznego. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 uchwały, która podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Gmina Września wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając naruszenie przy jego wydaniu § 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych przez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej we Wrześni nie podlega ogłaszaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, gdyż nie stanowi prawa miejscowego. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przypomniano, że § 3 przedmiotowej uchwały stanowił, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Eliminacja tego paragrafu powoduje, że uchwała nie zawiera przepisu o terminie jej wejścia w życie i nie może ona "zaistnieć". Zgodnie zaś z zasadami techniki prawodawczej akt normatywny wymaga zapisu o jego wejściu w życie. Zdaniem skarżącej organ nadzoru stwierdzając nieważność tylko części aktu normatywnego musi zbadać, czy brak wyeliminowanych zapisów nie spowoduje niemożności stosowania uchwały z powodu braku zapisu o dacie jej wejścia w życie. Zdaniem skarżącej brak podstaw ku temu, by domniemywać, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Skarżąca Gmina nadmieniła, że nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała nosi cechy aktu kierownictwa wewnętrznego, bowiem nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Przedmiotem uchwały jest określenie sposobu konsultowania projektów aktów normatywnych z wymienionymi w art. 5 i art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego podmiotami projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Ani ustawa, ani uchwała nie wymienia indywidualnie tych organizacji. Podmioty te nie stanowią elementów wewnętrznej struktury gminy. Określenie sposobu konsultacji, jak to precyzuje delegacja ustawowa dla takiej uchwały oznacza określenie trybu postępowania pozwalającego na osiągnięcie celu, jak jest umożliwienie uprawnionym wypowiedzenia się o treści projektów aktów prawa miejscowego. Uchwała odnosi się zatem wprost do sfery ustawowych uprawnień w/w podmiotów. Korelatem tych uprawnień jest obowiązek gminy takiego zachowania, który umożliwi realizację tych uprawnień. O tym, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego świadczy zdaniem Gminy to, że jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, podjęto ją na podstawie wyraźnej ustawowej delegacji (art. 5 ust. 5 ustawy o organizacjach pożytku publicznego), jej adresatem jest określony rodzajowo zbiór podmiotów zewnętrznych wobec gminy i jej niepodporządkowanych, uchwała ta odnosi się do sfery uprawnień tych podmiotów i uchwała ma zastosowanie nie jednorazowe, lecz w każdym przypadku wystąpienia określonych przesłanek. Skarżąca powołała również analogiczny przepis art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w ust. 2 stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Takie zaś uchwały są przez organy nadzoru traktowane jako prawo miejscowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Uznał za błędne stanowisko Gminy kwestionujące możliwość stwierdzenia nieważności tylko części uchwały, w tym zapisów dotyczących jej wejścia w życie. Wyjaśnił, iż unieważnienie § 3 przedmiotowej uchwały nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a jedynie obliguje organ stanowiący gminy do ponownego uregulowania tej kwestii. Nie można więc mówić o jakimkolwiek domniemaniu wejścia w życie uchwały z dniem jej podjęcia lub "automatycznym" zastąpieniu unieważnionego zapisu. Wojewoda raz jeszcze podkreślił, że przedmiotowej uchwały nie można uznać za akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący konieczne jest stwierdzenie, że choć jeden jej przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązującą. Tymczasem żaden z przepisów przedmiotowej uchwały nie zawiera norm kierowanych do podmiotów zewnętrznych. W § 1 uchwały określono przedmiot konsultacji, w § 2 podmioty, z którymi mogą być one prowadzone, w § 3 zagadnienie ogłoszenia konsultacji, w § 4 obowiązek sporządzenia protokołu, w § 5 podany został termin wyrażenia opinii, a w § 6 sposób przekazywania i rozpatrywania uwag i opinii przez Urząd Miasta i Gminy Września. Podmioty uczestniczące w konsultacji nie są więc adresatami żadnej normy zamieszczonej w przepisach przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten, jak również ustawy samorządowe (w tym u.s.g.), nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 466). Wyjaśnić należy, iż podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), dalej: u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4). Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Sporne rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuca, iż § 3 uchwały Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 16 września 2010 r. w brzmieniu "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego" jest nieważny ze względu na istotne naruszenie prawa. Wedle stanowiska organu nadzoru zakwestionowane postanowienie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego, jego treść odnosi się do uchwał będących aktami prawa miejscowego, gdy tymczasem uchwała określająca regulamin sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego, projektów aktów prawa miejscowego, w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji" nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie sądu stanowisko Wojewody jest błędne. Dokonując w tym zakresie rozważań niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie podjęto próbę zdefiniowania wyżej wymienionego pojęcia. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Akt prawa miejscowego nie musi zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów (np. adresatami uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenie udzielanie przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć objętych podstawą programową, która jest aktem prawa miejscowego, są rodzice dzieci uczęszczających do publicznych przedszkoli w danej gminie – art. 14 ust. 5 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., por. wyrok NSA z dnia 16.03.2010 r., I OSK 1646/09, Lex nr 652113). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 zaprezentował pogląd, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu uregulowania uchwały Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 16 września 2010 r. mają charakter abstrakcyjny, generalny. Wskazać w tym miejscu należy na §2, §3, §5, §6pkt.3, §7 Regulaminu. Nie można podzielić argumentacji Wojewody Wielkopolskiego, że zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organu wykonawczego. W istocie bowiem uchwała zawiera normy, określające podmioty, z którymi winno dokonywać się konsultacji przy pomocy nazwy rodzajowej (organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego). Uchwała nie określa sytuacji konkretnego adresata, ale wszystkich, którzy spełniają określone kryteria. Stanowi o formie konsultacji, trybie jej przeprowadzenia, wskazuje na uprawnienia uczestników do składania opinii i uwag. Wskazane postanowienia uchwały określają zarówno sytuację podmiotów, z którymi winno się dokonywać konsultacji jak i tryb postępowania organu. To z postanowień uchwały organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego dowiadują się, że konsultacje odbywać będą się poprzez publikacje projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, że w zależności od potrzeb mogą być wykorzystane także inne wymienione w uchwale formy publikacji. Akt ten określa organ uprawniony do ogłoszenia o przeprowadzeniu konsultacji, a także informację co do sposobu w jaki ogłoszenie to będzie podane do wiadomości wraz z aktem podlegającym zaopiniowaniu. Z jego postanowień organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust.3 ustawy o działalności pożytku publicznego dowiadują się o sposobie i terminie ujawnienia wyników konsultacji, które zamieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy we Wrześni, a także o tym iż na ważność konsultacji nie ma wpływu liczba podmiotów biorących udział w konsultacjach. W ocenie sądu kontrolowana uchwała odpowiada w swej treści postanowieniom art.5ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego. Nie sposób przyjąć, by podjęta zgodnie z tym przepisem uchwała, regulując szczegółowy sposób konsultacji z określonymi podmiotami, nie odnosiła się także i do tych podmiotów. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż sporna uchwała Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 16 września 2010 r. mając charakter aktu prawa miejscowego podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego zgodnie z art. 4 ust.1, 13pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w zw. z art. 42 usg. W związku z powyższym Rada Miejska we Wrześni trafnie w § 3 przedmiotowej uchwały zawarła zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Tym samym Wojewoda Wielkopolski orzekając o nieważności powołanej uchwały dopuścił się naruszenia art.91usg oraz art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego, a także art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie 148 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt II wyroku). Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przyjmując minimalną stawkę wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą Gminę. /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak