II SA/Po 869/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi A. G. i S. G. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] (znak: ...) z dnia [...] r. II. zasądza od Wielkopolskiego W. Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) postanowieniem z dnia [...].10.2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...].08.2009 r. w sprawie wymierzenia A. G. i S. G. kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].10.2009 r. nr [...] WWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...].08.2009 r. nr [...], który działając na mocy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ustalił A.G. i S. G. karę w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczo-garażowego. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że decyzją z [...].02.2008 r. nr [...] Starosta P. udzielił obojgu skarżącym pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (k. 33 akt sądowych). W dniu 28.07.2009 r. skarżący złożyli w PINB w P. zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Obowiązkową kontrolę, wskazanego przedmiotowego obiektu budowlanego przeprowadzono 10.08.2009 r. W toku kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek w przyziemiu użytkowany jest jako garaż, a poddasze jako skład materiałów budowlanych. W takich okolicznościach sprawy organ I instancji przyjął, że ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest karalne. Na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane ustalono, że kontrolowany obiekt należy zaliczyć do kat. III, a współczynnik wielkości obiektu (w) = 1, natomiast współczynnik (w) = 0,1. W oparciu o tak ustalone współczynniki naliczono skarżącym karę w wysokości 5.000 zł. W przewidzianym ustawą terminie A. G. i S. G. złożyli zażalenie od postanowienia I-instancyjnego domagając się anulowania wymierzonej kary. Skarżący wyjaśnili, że przygotowali się na odbiór budynku mieszkalnego i na ten czas, starając się zdążyć z wykonaniem wszystkich prac budowlanych, pozostałe po nich materiały budowlane w niewielkiej ilości składowali w budynku gospodarczym. Skarżący dodali, że aktualnie zamieszkują w P., która oddalona jest o 8 kilometrów od miejsca inwestycji i wielokrotnie podczas ich nieobecności dochodziło już do kradzieży materiałów budowlanych. W dalszej kolejności wskazano, że jeszcze tego samego dnia, tj. tuż po kontroli, materiały budowlane zostały usunięte z budynku gospodarczego. WWINB rozpoznając sprawę na skutek skutecznie złożonego zażalenia inwestora, podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał postanowienie w mocy. W przewidzianym ustawą terminie A. G. i S. G. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na postanowienie WINB, podnosząc zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary skarżący. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że budynek gospodarczy przeznaczony jest do składowania płodów rolnych, urządzeń itp. oraz zaspakajania potrzeb mieszkańców. Korzystanie z budynku gospodarczego winno więc być funkcjonalnie powiązane z jego funkcją. Skoro zatem skarżący nie zamieszkiwali w budynku mieszkalnym, to nie można przyjąć by budynek gospodarczy użytkowali zgodnie z jego funkcją i przeznaczeniem. W skardze zakwestionowano również ustalenia organów co do faktu wykorzystywania spornego obiektu na cele garażowe. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek podniesione w skardze argumenty jedynie w części okazały się zasadne. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący zrealizowali przedmiotowy budynek gospodarczy w oparciu o decyzję Starosty P . z [...].02.2008 r. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje jednak zasadność nałożonej na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego. Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżących obowiązku stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w myśl, którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Już na tym etapie dostrzegł uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa). Dla oceny zasadności wymierzonej w niniejszej sprawie kary zasadnicze znaczenie miało prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie prawa materialnego, przystającego do tego stanu. Tymczasem, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Na wstępie wskazać należy, że – wbrew twierdzeniom organów – w niniejszej sprawie nie wykazano, aby ustalenia organów, co do faktu, iż budynek gospodarczy jest faktycznie użytkowany znajdowały uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się w pierwszej kolejności do ustaleń dotyczących składowania materiałów budowlanych w budynku gospodarczym - w ocenie Sądu - uwadze organów umknęła okoliczność, iż w toku postępowania skarżący wskazywali na zaistnienie w sprawie pewnych wyjątkowych okoliczności. W zażaleniu inwestorzy wyjaśnili, że ich działka nie jest strzeżona, w związku, z czym wielokrotnie padli już oni ofiarą kradzieży i z tych przyczyn składowali w spornym budynku pozostałe po jego budowie materiały budowlane. Nadmienili, że zamieszkują w P., która położona jest w odległości około 8 kilometrów od kontrolowanego budynku. . Dla jednoznacznego przesądzenia faktu przystąpienia do użytkowania tego budynku, okoliczność ta winna zostać przez orzekające w niniejszej sprawie organy wyczerpująco zbadana. Rzeczą organów było więc poczynienie ustaleń koniecznych dla wyjaśnienia podnoszonych przez skarżących okoliczności i odniesienie się do nich z uwzględnieniem zgromadzonego w aktach sprawy materiału. Składowanie materiałów budowlanych w budynku gospodarczym nie zawsze może być utożsamiane z przystąpieniem do użytkowania tego budynku. Na potrzebę dokonywania stosownych w tym zakresie ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, zauważając, że składowanie w budynku elementów wyposażenia, połączone nawet z nocowaniem w tym budynku, w celu pilnowania tegoż wyposażenia czy też w celu nadzorowania miejsca budowy nie może być utożsamione z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 03.12.2009 r., sygn. II OSK 1169/09). Tymczasem, organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do ponoszonej w zażaleniu argumentacji, którą w ocenie Sądu, rozpatrywać należałoby przez pryzmat "pilnej potrzeby", na co uwagę również zwracał NSA w wyroku z 27.02.2007 r., sygn. II OSK 383/06). W świetle powyższego, brak wyjaśnienia wskazanych kwestii nie pozwalał orzekającym w rozpoznawanej sprawie organom na jednoznaczne przyjęcie za udowodnioną okoliczności przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Odnosząc się w następnej kolejności do ustaleń organów, dotyczących użytkowania przyziemia wspomnianego budynku gospodarczego jako garaż, wskazać należy że okoliczność ta również nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Zauważyć należy, bowiem że choć ustalenia te w sposób jednoznaczny skarżący zakwestionowali dopiero w skardze do Sadu, to jednak już na etapie postępowania zażaleniowego wskazali oni, że wciąż zamieszkują ok. 8 km od obszaru, na którym leży działka budowlana, na której zrealizowano przedmiotowy budynek gospodarczy. Nie jest więc jasne, na czym organy obu instancji oparły swoje ustalenia, iż sporny obiekt wykorzystywany jest przez skarżących jako garaż. W trakcie dokonywania przez inspektorów kontroli samochód nie był garażowany w obiekcie. Zwrócić uwagę należy, iż w niniejszej sprawie niniejszej skarżący zostali pozbawieni czynnego udziału w sprawie. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy przed wydaniem decyzji w danej instancji nie pouczyły skarżących w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Tymczasem, stosownie do przepisu art. 10 § 1 kpa organy administracji nie mają prawa odstąpić przed wydaniem postanowienia od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów z innych przyczyn, niż wymienione w § 2. Podkreślić przy tym trzeba, że oceniając znaczenie naruszenia art. 10 kpa w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze, że czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu, a czym innym zagadnienie, czy naruszenie to winno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu skarżący nie mieli możliwości przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wskazać okoliczności, które w ich ocenie wymagałyby uwzględnienia dla wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. Tym samym uniemożliwiono im wykazanie charakteru składowania, w szczególności, czy w tym konkretnym przypadku w istocie winno być ono utożsamiane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. W konsekwencji postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady praworządności, do której poszanowania zobligowany była zarówno PINB, jak i WWINB. W rezultacie postępowanie dowodowe przeprowadzono, pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika, bowiem z akt sprawy postanowienia obu instancji oparto na ustaleniach dowolnych, które nie stanowią udowodnionych faktów. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Dowodu nie wymagają wyłącznie fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu. Orzekające w rozpoznawanej sprawie organy były tymi regułami związane, i właśnie niezgodność podejmowanych m.in. z nimi działań, stała się podstawą uchylenia postanowień obu instancji. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skarżących podnoszonych tak w skardze do sądu, jak i na etapie postępowania zażaleniowego wyjaśnić należy, że zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy jest podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych (art. 54). Bez znaczenia dla oceny zasadności nałożonego na skarżących obowiązku uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego pozostają argumenty dotyczące znacznej uciążliwości finansowej tej kary. Również jakakolwiek niewiedza skarżących w zakresie obowiązującego prawa nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. W prawie administracyjnym nie istnieje, bowiem pojęcie winy i organy administracji publicznej nie są uprawnione do ustalania winy strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 21.07.2009 r., sygn. II OSK 1183/08). Tak więc również odpowiedzialności za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu nie można rozpatrywać przez pryzmat winy. Reasumując zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 6, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1, art. 80 kpa – co mogło mieć istotny wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy obu instancji zobowiązane będą do uwzględnienia wytycznych zawartych w niniejszym wyroku, w szczególności zaś do poszanowania reguł wynikających z przepisów kpa, m.in. poprzez wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Z woli ustawodawcy, w razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W związku z powyższym, uwzględniając skargę A. G. i S. G. zasądził na ich rzecz od organu kwotę poniesionych przez nich kosztów wpisu sądowego. O zwrocie kosztów na rzecz skarżących orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w pkt. III wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz