II SA/Po 871/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu H. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania H. J., uchyliło w całości decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , działającego z upoważnienia Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] us sp um i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , działając z upoważnienia Wójta Gminy K., umorzył w części H. J. odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze za okres od [...] kwietnia 2021 r. [...] kwietnia 2021 r. w wysokości [...] zł oraz za okres od [...] maja 2021 r. do [...] maja 2021 r. w wysokości [...] zł, co łącznie stanowi wysokość [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Strona w dniu [...] lipca 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze za miesiąc kwiecień 2021 r. w wysokości [...] i za miesiąc maj 2021 r. w wysokości [...] zł, co łącznie stanowi kwotę [...]zł. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i w drodze wywiadu środowiskowego ustalono sytuację Strony. H. J. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Otrzymuje świadczenie emerytalne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie. Strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Z uwagi na stan zdrowia wymaga stałego leczenia w poradniach specjalistycznych oraz pomocy i pielęgnacji osoby drugiej. Dysfunkcja narządu ruchu uniemożliwia samodzielne funkcjonowanie. Analizując całokształt sytuacji Strony zasadnym jest częściowe umorzenie powyższego zobowiązania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. J. wnosząc o umorzenie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz ponosząc, że jest osobą niepełnoprawną oraz opisując swoją trudną sytuację finansową. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, że częściowe zwolnienie Strony z ponoszenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, winno zostać należycie uzasadnione w treści decyzji organu I instancji. Kolegium stwierdziło, iż w treści zaskarżonej decyzji organu I instancji zabrakło wyraźnego stwierdzenia, z którego niewątpliwie wynikałoby, że skarżący faktycznie decyzją organu jest częściowo zwolniony z odpłatności za przyznane usługi. Kwestia ta jest zaś o tyle ważna, że dopiero wyraźne wskazanie w treści decyzji wszystkich elementów- a zwłaszcza tak istotnego jakim są aspekty finansowe- oraz wyjaśnienie ich w sposób niepozostawiający wątpliwości. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W ocenie Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji jest lakoniczne, organ pominął koszty utrzymania Strony. Z uzasadnienie nie wynika na jakiej podstawie organ umorzył częściową odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ uznał, że zachodzi taki "szczególnie uzasadnionego przypadek" tzn., iż na tle innych rodzin dotkniętych niepełnosprawnością i z tego powodu wymagających przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, jest nadzwyczajna, bardzo trudna. Jednakże powyższego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł H. J. wskazując, iż wnosił o umorzenie całości zaległej sumy która wynikała z waloryzacji marcowej. Ponadto Skarżący opisał swoją trudną sytuację życiową. W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżący opisując szeroko swoją trudną sytuację wskazał, iż decyzja organu I instancji jest krzywdząca i pozbawia go środków do życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935,) także ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a.") wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14 – CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na wadliwości decyzji nie wykazało jednak, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi do uznania, iż de facto wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe sporządzenia uzasadnienia decyzji uznaniowej jaką jest niewątpliwie decyzja w sprawie umorzenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. W tym miejscu wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "częściowe zwolnienie Strony z ponoszenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, winno zostać należycie uzasadnione (...)" oraz że "uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, organ pominął koszty utrzymania strony. Z uzasadnienia nie wynika na jakiej podstawie organ umorzył częściową odpłatność". Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 7 K.p.a. jednakże w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie wykazało dokładnie na czym to uchybienie miało polegać, a co istotniejsze w uzasadnieniu nie wskazało jakie to czynności i jaki zakres sprawy wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji. Za takie w żadnym wypadku nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że "organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył całego materiału dowodowego". Jak wskazano już wyżej dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast samo naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Tylko w sytuacji gdy postępowania wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia w całości lub uzupełnienia w znacznej części tj. poza zakresem przewidzianym w art. 136 K.p.a., daje uprawnienie organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasatoryjnej. W niniejszej sprawie, co wskazano już wyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jakie to okoliczności sprawy w wymagały wyjaśnienia, a bez których organ odwoławczy nie ma możliwości rozpoznania sprawy co do istoty. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzje kasatoryjną w żaden sposób nie wykazało ziszczenie się przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż ze względu na charakter sprzeciwu i związanej z nim ograniczonym zakresem kontroli decyzji kasatoryjnej Sąd nie jest uprawniony na tym etapie postępowania do oceny decyzji organu I instancji, a tym samym do wypowiadania się w kwestii prawidłowości umorzenia części odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Na marginesie Sąd wskazuje, iż nie do końca zrozumiałe jest stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że w treści zaskarżonej decyzji zabrakło wyraźnego stwierdzenia, z którego niewątpliwie wynikałoby, że Skarżący faktycznie decyzją organu jest częściowo zwolniony z odpłatności za przyznane usługi. W sentencji decyzji organ jednoznacznie orzekł o częściowym umorzeniu należności oraz wskazał wysokość tego umorzenia. Z tego też względu powyższy wywód organu odwoławczego nie jest zrozumiał. Rozpoznając sprawę ponownie, mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, organ powtórnie dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w razie konieczności rozważy jego uzupełnienie na podstawie art. 136 K.p.a.. Następnie organ rozpoznana sprawę w jej całokształcie nie ograniczając się do kwestii kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a..