II SA/Po 874/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody z dnia (...) (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia (...), Nr (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz Postanowieniem z [...] 06.2009 r. Starosta G. a podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...].07.2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. i A. P. pozwolenia na budowę dwóch silosów na działce nr [...] położonej w Z . Następnie decyzją z dnia [...].08.2009 r. z powołaniem na art. 104, 145 § 1 pkt. 4, art. 151 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta G. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...].07.2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca postępowania wznowieniowego J. A. działając przez swojego pełnomocnika złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę podając, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu głównym. Wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...]sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] na której inwestycja ma być zrealizowana. O decyzji pozwolenia na budowę wnioskodawca dowiedział się w dniu 8 05.2008 r. i złożył wniosek o wznowienie twierdząc, że powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. W celu ustalenia czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności zachodzą zostało wznowione postępowanie. Dalej wskazano na art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (Dz. U . nr 156 poz.1118 z 2006 r.) zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wskazując na Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132 poz. 877) uznano, że nieruchomość J. A. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem nie mógł on być strona tego postępowania. Wyjaśniono, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].03.2007 r. Burmistrza B. W . zaprojektowane silosy należy odsunąć od granicy działki nr [...]minimum o 5 metrów Według zaś projektu silosy usytuowano w odległości 12 metrów od granicy zatem jest to lokalizacja zgodna z decyzją. Odwołanie od tej decyzji złożył J. A. i zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa przez wadliwe zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie i art. 28 kpa przez jego niezastosowanie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji . Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 09.2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu przytoczono dotychczasowy tok postępowania i wydane decyzje. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że odwołujący nie podał jakie ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu jego nieruchomości miałaby powodować zlokalizowania na sąsiedniej działce inwestycja. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.12.2006 r. Sygn VII SA/Wa 1896/06 podano, że o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Wskazano, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi przepis o charakterze procesowym, a nie materialnym. Wbrew temu co twierdzi J. A. samo sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości na której przewidziano inwestycje budowlaną, nie przesądza jeszcze o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Skarżący zaś nie wskazał , ani nie uprawdopodobnił, że obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę miałyby powodować bezpośredni negatywny wpływ na jego nieruchomość. Organ odwoławczy nie stwierdził istnienia przesłanek, które świadczyłyby, że nieruchomość na której zostanie zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się w sferze oddziaływania obiektu należącego do J. A. Nie sposób bowiem uznać, żeby inwestycja polegająca na budowie silosów na kiszonkę, które zostały zaprojektowane w odległości 13 metrów od granicy z działką [...] naruszała interes prawny skarżącego w szczególności wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki. Skargę do Sądu na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przysądzeniem kosztów postępowania złożył J.A . Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przez wadliwą ocenę, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania dwóch silosów, art. 151 kpa przez jego zastosowanie przez organ pierwszej instancji i wadliwą ocenę, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa W uzasadnieniu autor skargi położył nacisk na argumentacje, że bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestora wskazuje na fakt, że skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz, że ocena oddziaływania inwestycji z punktu widzenia tylko przepisów techniczno budowlanych jest niewystarczająca dla wyeliminowania skarżących z udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wlkp wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasowa argumentację .Dodatkowo wskazał jeszcze na § 8 Rozp. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132 poz. 877) zgodnie z którym odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej: 1) od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwestorskich 15 metrów 2) od innych budynków – 8 m (...) 5 ) od granicy działki sąsiedniej – 5 m . Zarzut skarżącego, że lokalizacja silosów w odległości 13 metrów od granicy stoi w sprzeczności z minimalną odległością wynikającą z pkt.1 rozporządzenia nie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Wskazano, że skarżącego również obowiązują przepisy wynikające z warunków technicznych – Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem ewentualne sytuowanie budynków z otworami okiennymi zwróconymi w stronę granicy działki jest możliwe w odległości 4 m od tejże granicy, czyli poza strefą oddziaływania silosów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Na wstępie niezależnie od zgłoszonych trafnych zarzutów w skardze należy stwierdzić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na podstawie kontrolowanego pozwolenia na budowę została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawomocnym wyrokiem tut. Sądu w sprawie II SA/PO 853/08 uchylono decyzję o warunkach zabudowy. W następstwie tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L, decyzją z dnia [...].04.2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...].03.2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]. Ocena prawidłowości pozwolenia na budowę z punktu widzenia zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy stała się bezprzedmiotowa z chwilą usunięcia z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niemniej uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, na której oparto ocenę dopuszczalność projektowanej zabudowy, nie pozwala uznać, że norma indywidualna wypracowana w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest prawidłowa, a zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy zawiera istotne braki, to w pełni uzasadnione mogą być obawy o kształt decyzji pozwalającej na budowę, która została wydana w oparciu o tę pierwszą (porównaj wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 238/97). Jak wyjaśnił w wyroku z dnia 25.02.2009 r. sygn akt II SA/PO 766/08 WSA w Poznaniu decyzja o warunkach zabudowy stanowi dla pozwolenia na budowę warunek konieczny, zarówno na etapie wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane), jak i pozostawania w tym obrocie. W konsekwencji uchylenie decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do sytuacji, w której oparte na niej pozwolenie na budowę narusza prawo w tym sensie, że nie znajduje wymaganego przez prawo materialne oparcia w akcie ustalającym warunki zabudowy (art. 34 i art. 35 ustawy - Prawo budowlane). Jednocześnie zrealizowane zostają przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). 2. Uchylenie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi okoliczność uzasadniającą uchylenie zaskarżonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wady nakazujące usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego; mogą być to nawet okoliczności zewnętrzne wobec danego postępowania jurysdykcyjnego, w szczególności wadliwy prejudykat. W okolicznościach niniejszej sprawy została stwierdzona nieważność decyzji o warunkach zabudowy i jest to również bezwzględna przesłanka do wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 145 §1 pkt. 8 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie stanowi podstawę wznowienia postępowania . vide : komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak J. Borkowski wydanie 7 s. 651 . Odnosząc się do zarzutów skarżącego w kontekście wyrażonego poglądu przez organy administracji, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skarżącego są trafne a stanowisko organu zbyt pochopne. Z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży bowiem prawa do zabudowy określonej w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się ponownie do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06, nie publ., stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego . W warunkach rozpoznawanej sprawy, organ administracji, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację osób składających wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę w charakterze strony winien był zatem odnieść się do funkcji, konstrukcji formy czy innych cech obiektu i zbadać czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń nie mógł orzec, że odwołujący się nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dokonana analiza obszaru oddziaływania inwestycji wykazała, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki inwestora nr [...]. Z akt administracyjnych nie wynika jednakże, że obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony prawidłowo. Brak w tym względzie jakichkolwiek ustaleń. Brak w aktach informacji odnośnie ilości i charakterystycznych parametrów technicznych silosów , a także ich rodzaju (czy są to silosy na zboże, czy na paszę, czy silosy na kiszonkę) nie pozwala na podjęcie prawidłowej decyzji co do obszaru oddziaływania tychże silosów. Niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. /-/ E.Brychcy /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz