II SA/Po 896/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Działu Specjalistycznej Pomocy Rodzinie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] podstawie art. 97 ust. l i 5, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2006r., Nr [...] w sprawie ustalenia organizacji i zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Centrum Interwencji Kryzysowej, Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych, oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) zmienił decyzję z dnia [...] lutego 2012r. dotyczącej ponoszenia opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym, w ten sposób, że ustalił S. K. opłatę: od 1 do 25 kwietnia 2012r. w wysokości 167,25 zł, od 26 do 30 kwietnia 2012r. w wysokości 105 zł, od 1 maja do 31 sierpnia 2012r. w wysokości 630 zł. W dniu 24 maja 2012r. skarżący odmówił przyjęcia powyższej decyzji. Pismem z dnia 31 maja 2012r. skarżący zrezygnował z pobytu w mieszkaniu chronionym od dnia 1 czerwca 2012r. Decyzja z dnia [...] maja 2012r, została doręczona przez pocztę skarżącemu w dniu 8 czerwca 2012r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K. podnosząc, że nie jest w stanie uiścić opłaty w żądanej kwocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2012r. utrzymało zaskarżona decyzję Kierownika Działu Specjalistycznej Pomocy Rodzinie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2012r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 1 lutego 2012r. S. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przedłużenie pobytu w mieszkaniu chronionym w Centrum Interwencji Kryzysowej przy ul. G. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Kierownik Działu Specjalistycznej Pomocy Rodzinie ustalił pobyt w mieszkaniu chronionym na czas określony od dnia 1 marca 2012r. do dnia 31 sierpnia 2012r. Jednocześnie ustalono opłatę za pobyt w wysokości 190,59 zł miesięcznie. Zaskarżoną decyzją organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2012r. przyznającą S. K. świadczenie w formie pobytu w mieszkaniu chronionym w części dotyczącej ponoszonej odpłatności za pobyt. Zmiana decyzji w części dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym wynika ze zmiany sytuacji materialnej tj. zwiększenia świadczenia emerytalno-rentowego wnioskodawcy od dnia 1 marca 2012r. oraz zmiany zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych ustalonych Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...]. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmian sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej strony w związku z waloryzacją świadczenia emerytalno-rentowego od 1 marca 2012r. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 kwietnia 2012r. ustalono, iż miesięczny dochód S. K. stanowi renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym (pomniejszona o składkę na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczkę na podatek) w wysokości [...] zł. Wysokość dochodu ustalono na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] marca 2012r. Ustawodawca w przepisach art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (ust. 5 art. 97). Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych, obowiązującą od 26 kwietnia 2012r., osoby posiadające dochód poniżej kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, nie ponoszą odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym. Natomiast wysokość odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym została ustalona w załączniku do uchwały, która określa przedziały dochodu uzyskiwanego przez osobę samotnie gospodarującą lub przypadającego na osobę w rodzinie. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił odpłatność jaką S.K. winien ponosić za pobyt w mieszkaniu chronionym od dnia 1 kwietnia 2012r. Dodatkowo zauważono, że S. K. z uwagi na trudną sytuację życiową i finansową może wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. K. wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy powołując się na swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną. Nie zgadzał się z podwyższeniem opłaty o 200 % i podał, że nie wiedział o podjęciu Uchwały w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. W niniejszej sprawie S.K. kwestionował decyzję Kierownika Działu Specjalistycznej Pomocy Rodzinie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2012r. zmieniającą z dniem 1 kwietnia 2012r. wysokość odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 z zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zgodnie z treścią przepisu art. 106 ust. 5 Ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że od dnia 1 marca 2012r. renta S. K. po zwaloryzowaniu wynosi [...] zł. (k. 62 akt adm.). Jak wynika też z przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2012r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, miesięczny dochód skarżącego wynosił [...] zł. Na dochód ten składała się także dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Powyższe świadczenie umniejszone jest z powodu egzekucji o kwotę 339,15 zł. Wysokość świadczenia do wypłaty wynosi zatem [...] zł miesięcznie. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 53 ust. 1 Ustawy osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej pieczę zastępczą w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, może być przyznany pobyt w mieszkaniu chronionym. Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Mieszkanie chronione zapewnia warunki samodzielnego funkcjonowania w środowisku, w integracji ze społecznością lokalną (ust. 1). Skarżący w niniejszej sprawie korzystał z możliwości zamieszkiwania w takim mieszkaniu chronionym na mocy decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2012r. Podmiot kierujący do takiego mieszkania w uzgodnieniu z osobą kierowaną ustala opłatę za pobyt uwzględniając przyznany zakres usług (art. 97 ust. 1 Ustawy). Nadto zgodnie z treścią art. 97 ust. 5 Ustawy rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Bezspornie Rada Miejska w dniu [...] kwietnia 2012r. uchwaliła nowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych. Ustalono, że w przypadku dochodu osoby skierowanej na pobyt do mieszkania chronionego w stosunku do kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynikającego z ustawy o pomocy społecznej powyżej 270 % do 300 % kryterium ustala się wysokość miesięcznej opłaty w kwocie 630 zł. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego, uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej w świetle nowych ustaleń dotyczących odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym. Za dochód prawidłowo przyjęto więc sumę miesięcznych przychodów pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 Ustawy. Potrącenia wynikające z egzekucji, na które powołuje się skarżący nie powodują więc umniejszenia dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty za mieszkanie chronione. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki z art. 106 ust. 5 Ustawy, pozwalające na zmianę decyzji w sprawie wysokości odpłatności z pobyt w przedmiotowym mieszkaniu. Jednak na tle wydanej decyzji w niniejszej sprawie powstaje wątpliwość dotycząca terminu, od którego zmieniona została wysokość spornej odpłatności. Jak wynika bowiem jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji, wysokość odpłatności została zmieniona z dniem 1 kwietnia 2012r., natomiast decyzja ta została wydana w dniu [...] maja 2012r. Zatem termin, zmieniający wysokość opłaty, został ustalony z datą wsteczną. Niewątpliwie też, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, zmiana sytuacji dochodowej skarżącego nastąpiła w związku z waloryzacją świadczenia rentowego już z dniem 1 marca 2012 r. W tym miejscu należy odwołać się do utrwalonych w tej mierze poglądów judykatury. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 Ustawy, (a taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie) ma charakter konstytutywny. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Do tego też poglądu odwołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Po 308/09. Konstytutywny charakter tej decyzji, wynika również z trybu, w jakim jest wydawana. Na gruncie postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji, tworzących prawa nabyte dla stron, może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 Ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość (ex nunc). Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną (ex tunc) - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Zaskarżona decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 Ustawy wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09 i z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, z dnia 29 września 2011r., sygn. akt I OSK 655/11, dostępne www.cbios.gov.pl). W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin z którym została zmieniona zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja w sprawie odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną tj. od dnia 1 kwietnia 2012 r. Ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, które zwłaszcza nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Decyzje o charakterze konstytutywnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja Kierownika Działu Specjalistycznej Pomocy Rodzinie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, art. 97 ust.1 i art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi, dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 Ustawy, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 powyższej ustawy.