II SA/Po 90/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...], na podstawie art. 17 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255) zmienił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak [...] w sprawie przyznania J. J. świadczenia pielęgnacyjnego na syna T. J. od dnia [...] września 2008 roku do dnia [...] maja 2009 roku w wysokości 420 zł w części dotyczącej czasokresu przyznania tego świadczenia w ten sposób, że ustalono uprawnienie do pobierania przedmiotowego świadczenia na okres od dnia [...] września 2008 roku do dnia [...] stycznia 2009 roku w kwocie 420 zł, a od dnia [...] lutego 2009 roku do dnia [...] lutego 2009 roku w kwocie 14 zł. W uzasadnienie organ pomocy społecznej wyjaśnił, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 roku przyznała skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na syna T. J. od dnia [...] września 2008 roku do dnia [...] maja 2009 roku. Tymczasem ze świadectwa pracy z dnia [...] marca 2009 roku wynika, że J. J. w okresie od dnia [...] lutego 2009 roku do dnia [...] lutego 2009 roku pracowała w firmie A. w K. Wobec tego zdaniem organu należało orzec jak w sentencji. Pismem z dnia [...] listopada 2010 roku J. J. wniosła odwołanie. W odwołaniu skarżąca wskazała na chorobę syna i na trudną sytuację finansową. Podniosła, że podejmując pracę nie wiedziała o tym, że nie może pobierać w tym samym czasie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy uzyskała tę wiedzę od razu zaprzestała dalszego zatrudnienia, łącznie przepracowała niecały miesiąc od dnia [...] lutego 2009 roku do dnia [...] lutego 2009 roku. Skarżąca przyznała, że zdaje sobie sprawę z jej niewłaściwego zachowania, lecz w jej ocenie wystarczające byłoby tylko orzeczenie o utracie świadczenia za okres pozostawania w stosunku pracy, a nie za następne 4 miesiące. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację Prezydenta Miasta K., w uzasadnieniu przywołując treść art. 17 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazując na fakt zatrudnienia skarżącej w okresie od [...].02.2009 do [...].02.2009 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 roku J. J. złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejsza argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] listopada 2010 roku, oraz dodając, iż obecnie orzeczono wobec niej obowiązek zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego pobranego za zakwestionowany przez organy okres. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59) spoczywa obowiązek alimentacyjny bądź też (3) opiekunowi faktycznemu dziecka. Osoby te otrzymają jednak wskazane świadczenie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na mocy orzeczenia o niepełnosprawności, wydanego w dniu [...] maja 2007 roku przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., znak [...] (k. 6 akt administracyjnych), T. J., syn skarżącej, został zaliczony do osób niepełnosprawnych. Dokument ten stwierdzał też (1) konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz (2) konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie wydano do dnia [...].05.2009 r. Tym samym J. J. legitymowała się niezbędnym orzeczeniem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało jej przyznane na okres od [...].09.2008 r. do [...].05.2009 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak [...] (k. 11 akt administracyjnych). Trzeba jednocześnie zauważyć, że decyzja ta zawierała wyraźne pouczenie co do konsekwencji podjęcia zatrudnienia. Skarżąca potwierdziła też fakt zapoznania się z zasadami uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, podpisując w dniu [...] lipca 2008 roku własnoręcznie odpowiednie oświadczenie o wysokości dochodu, które z kolei stanowiło załącznik do wniosku o przyznania przedmiotowego wsparcia (k. 1 akt administracyjnych). W tym miejscu trzeba wskazać, iż w orzecznictwie podkreśla się, że zobowiązanie organów administracji publicznej do faktycznego pouczenia stron o ich prawach i obowiązkach nie ogranicza się wyłącznie do spełniania minimalnych wymogów formalnych, takich jak złożenia podpisu pod stosownym oświadczeniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Po 760/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca w okresie od dnia [...] lutego 2009 roku do dnia [...] lutego 2009 roku wykonywała pracę na rzecz firmy A. w K., co potwierdza również świadectwo pracy z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...] (k. 13 akt administracyjnych). O fakcie zatrudnienia skarżącej organ dowiedział się we wrześniu 2010 r., już po zakończeniu okresu zasiłkowego i pobraniu przez skarżącą całości świadczenia przyznanego jej decyzją z dnia [...].08.2008 r. W tej sytuacji zdaniem Prezydenta Miasta K. należało od razu orzec o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pogląd ten zaakceptowało również kolegium. Z takim poglądem w ocenie Sądu nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzją, w oparciu o którą strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli (1) uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, (2) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym kraju w związku ze stosowaniem uregulowania o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo (3) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Trzeba zatem zauważyć, iż powołany przepis dotyczy w istocie trzech odrębnych przypadków. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, na podstawie której z opisanych powyżej przesłanek zmieniono decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Nie ulega wątpliwości, iż w rezultacie podjęcia pracy przez J. J. zmianie mogła ulec sytuacja dochodowa jej rodziny, przez co należy rozumieć wedle art. 3 pkt 7 powoływanej ustawy modyfikację przeciętnego miesięcznego dochodu, uzyskiwanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Taka podstawa wzruszenia decyzji aktualizuje się jednak tylko wtedy, gdy przyznane świadczenie rodzinne jest nadal wypłacane. Rozstrzygnięcie z art. 32 cytowanej ustawy ma bowiem charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ono jedynie skutek ex nunc, tj. wyłącznie na przyszłość. Sytuacja ta nie miała w konsekwencji miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż w dacie orzekania przez organ i instancji wypłacanie skarżącej świadczenia zostało już zakończone. Nie zachodziły też powody do stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wobec czego odpadła druga z opisanych wyżej sytuacji, uzasadniających zmianę decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego. Wyjątkiem od wyłącznie konstytutywnego skutku decyzji z art. 32 powoływanej ustawy jest wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia, na mocy którego strona nabyła prawo, z uwagi na nienależne pobranie świadczenia. Decyzja wydana w tym wypadku ma charakter deklaratoryjny, a zatem może wywrzeć skutek z mocą wsteczną (ex tunc). Oznacza to również, że decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie opisuje już istniejący. W rezultacie droga do jej wydania otwiera się dopiero w razie uzyskania ostatecznej decyzji z art. 30 tejże ustawy, stwierdzającej nienależne pobranie świadczenia. Jeżeli natomiast nie doszło do wydania tego aktu, to z prawnego punktu widzenia nie można uznać, że świadczenie zostało rzeczywiście nienależnie pobrane, a zatem nie aktualizuje się podstawa z art. 32 ust. 1 in fine tejże ustawy. Wiążąca dla organu pozostaje bowiem nadal decyzja przyznająca świadczenie, w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Argumentacja przeciwna prowadziłaby natomiast do wniosku, iż ustawa przewiduje dwie odrębne procedury, tj. tryb z art. 30 oraz z art. 32, do załatwienia tej samej sprawy. Taki rezultat wykładni nie daje się jednak pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, a przy tym narusza zakaz interpretacji przepisów prawnych w taki sposób, że część aktu normatywnego okaże się zbędna. Podobne stanowisko podziela także judykatura (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wr, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 944/10, tamże, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne-go w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. akt. II SA/Bd 1483/10, tamże). Tak też wypowiada się doktryna (W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, A. Korcz, W. Maciejko, Warszawa 2007, str. 409). Odnosząc powyższe rozważania do specyfiki niniejszej sprawy, należy zatem zauważyć, iż wydając decyzję z dnia [...] listopada 2010 roku, Prezydent Miasta K. nie dysponował jeszcze decyzją stwierdzającą nienależne pobranie świadczenia przez skarżącą. Rozstrzygnięcie z art. 30 powołanej ustawy zapadło dopiero w dniu [...] grudnia 2010 roku, znak [...] (k. 9 i 25 akt sądowych), czyli także już po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] grudnia 2010 roku. Oznacza to w konsekwencji, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji niewłaściwie zastosowały art. 32 cytowanej ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż na ówczesnym etapie postępowania nie ziściły się dostateczne podstawy do uruchomienia procedury z art. 32 powołanej ustawy. W tej sytuacji Sąd zmuszony był na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję i decyzją ja poprzedzającą ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ z kolei na wynik sprawy, tj. art. 30 i art. 32 powoływanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, zwłaszcza te odnoszące się do potrzeby uprzedniego wydania decyzji z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński