II SA/Po 90/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. w sprawie ze skargi M. A., S. A. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 21 lipca 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 30 września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania M. i S. A. oraz I. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia 21 lipca 2022 r., znak: [...] Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskodawca A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. wystąpił do Burmistrza G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], obręb G. , gm. G., położonych przy ul. [...] i [...] w G.. Burmistrz G. pismem z dnia 12 maja 2021 r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Burmistrz G. w dniu 27 września 2021 r. wydał decyzję znak: [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Powyższa decyzja w wyniku wniesienia odwołania przez M. i S. A. oraz M. G., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2021 r., nr [...] została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Burmistrz G. w dniu 21 lipca 2022 r. wydał decyzję znak: [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], obręb G. , gm. G. , położonych przy ul. [...] i [...] w G. . Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożyli M. i S. A. oraz I. G. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowo-usługowa, mieszkaniowa wraz z budynkami gospodarczymi, mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez Inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Ponadto organ wskazał, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 21%, a kształtuje się od 1% - dz. nr ewid. [...], [...] do 37,5 % - dz. nr ewid. [...]. Planowana inwestycja ma wynosić 32% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działek nr [...] i [...] w parametrze wyższym niż średni, wynika z analizy urbanistycznej. Ustalenie tegoż parametru na poziomie wskazanym we wniosku zdaniem tutejszego organu nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, co zdaniem Kolegium potwierdza przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych określając go na poziomie od 11,50m do 17,50m. Zdaniem Kolegium powyższy parametr ustalony na takim poziomie wpisuje się w lad urbanistyczny mieszczący się na terenie przyjętym do analizy. Odnośnie parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ wskazał, że zgodnie ust. 4 § 7 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 3 ust. 1. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość od 2,5m do 10,0m. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na poziomie od 5,50m do 9,50m. W odniesieniu do geometrii dachu organ wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa kryta dachami skośnymi dwu- i wielospadowymi o spadku od 20° do 45°, a także zabudowa kryta dachami płaskimi. Kolegium stwierdziło, że planowana forma dachu nawiązuje do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym i można ją wyznaczyć zgodnie z § 8 rozporządzenia, bowiem wynika to z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej. W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom Skarżących, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium zwróciło uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.09.2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, w którym wprost wskazano, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu tj. kwestii wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez Skarżących, organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], obręb G. , gm. G. , położonych przy ul. [...] i [...] w G., zatem nie sposób odnieść się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli M. i S. A. oraz I. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że szczegółowa i rzetelna analiza zabudowań usytuowanych w tej części miasta dowodzi, iż wydana decyzja nie spełnia przesłanki kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Burmistrz G. w wynikach analizy podał wprawdzie, że w obszarze analizowanym znajdują się także budynki wielorodzinne, jednakże całkowicie przemilczał fakt i pominął to, iż promień obszaru analizowanego w skrajnej części sięga do osiedli mieszkaniowych, na których znajdują się liczne wielopiętrowe bloki mieszkalne w sąsiedniej części miasta, usytuowanej obok tej części miasta, która zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi. Zdaniem Skarżących stanowisko organów z powyższych względów jest dla nich zupełnie niezrozumiałe, ponieważ Burmistrz G. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego uważa, że spełnione zostały wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, skoro w środku osiedli domów jednorodzinnych mają zostać zlokalizowane dwa trzykondygnacyjne bloki mieszkalne. Ponadto Skarżący wskazali, iż zaledwie kilkanaście miesięcy temu także wystąpili z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla działek, których są właścicielami i które graniczą z działkami, na której realizowana ma być inwestycja objęta wnioskiem inwestora A. Sp. z o.o.. Skarżący wyjaśnili, iż wnioskowali wówczas o to, aby kąt nachylenia dachu planowanej inwestycji - domu jednorodzinnego - mógł wynosić 25°. W toku postępowania ten sam organ planowania przestrzennego - urzędnicy zatrudnieni w Urzędzie Miejskim w G. - poinformowali ich jednak, że nie jest to możliwe, ponieważ kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych na naszym osiedlu wymaga tego, aby kąt nachylenia dachu w planowanym przedsięwzięciu budowlanym - domu jednorodzinnym - miał co najmniej 30° - 35°. Z powyższych względów urzędnicy zobowiązali Skarżących do zmiany wniosku, twierdząc, że w przeciwnym wypadku uzyskamy odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Skarżących wbrew twierdzeniu organów obu instancji wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Okoliczność tę ponad wszelką wątpliwość można stwierdzić dokonując oględzin nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Zabudowa istniejąca w sąsiedztwie należących do Skarżących nieruchomości to przede wszystkim niska zabudowa obejmująca budynki jednorodzinne. Wzniesienie w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch bloków mieszkalnych wielorodzinnych z całą pewnością zaburzy istniejący ład przestrzenny i zaburzy spokój Skarżących. Trudno zgodzić się z twierdzeniem, że wybudowanie dwóch bloków mieszkalnych w sercu osiedla domków jednorodzinnych nie zaburzy istniejącej funkcji zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 22 marca 2023 r. uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. wskazał, iż zmieniał wniosek w ten sposób, że zamiast budowy budynków 4-kondygnacyjnych o wysokości 12 metrów, mimo że takowe występują w analizowanym obszarze branym pod uwagę przy analizie opracowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2023r. (Dz. U 2023, nr 164, poz. 1588) wniósł o zgodę na budowę budynków niższych o jedną kondygnację, tj. 3-kondygnacyjnych wysokości 9,5 metra. Ponadto uczestnik wskazał, iż na działce nr [...] (bezpośrednio graniczącą z działką nr ewid.[...], na której ma być realizowana wnioskowana budowa) istnieje budynek o wysokości 8,0 metrów, wynika to z "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" załączonej do decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca I. G., właścicielka działki nr [...], również bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] buduje dom 2,5-kondygnacyjny, o wysokości 8,0 metrów. Budynek stoi w stanie surowym, nie jest naniesiony na mapie geodezyjnej, bo budowa nie jest zakończona, fizycznie ten obiekt stoi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Należy pamiętać, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza ona tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., którymi są: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W tym miejscu należy odnotować, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 23 kwietnia 2021 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.. Z dniem 3 stycznia 2022 r. uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia. Jednakże należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie organ winien stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo, że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym. Również dokonana na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) nowelizacja u.p.z.p. nie ma wpływu na prawidłowość zapadłych w sprawie decyzji gdyż zgodnie z art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wracając do sprawy wskazać należy, iż instrumentem, który ma pozwolić na ocenę zaproponowanej przez inwestora zabudowy jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W toku prowadzonego postępowania sporządzona została analiza urbanistyczna, spełniająca opisane powyżej wymogi. Ponieważ front terenu wynosi około 99 m, a zatem trzykrotność szerokości frontu działki wynosi ok. 297 m i taki też, prawidłowy obszar analizowany, wyznaczył organ prowadzący postępowanie, co nie jest kwestionowane przez Skarżących. Tym samym organ w oparciu o sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niewątpliwie działka ma dostęp do drogi publicznej zarówno drogi wojewódzkiej jak o drogi gminnej. Również warunek odpowiedniego uzbrojenia uznać należy za spełniony, co wynika z opinii odpowiednich gestorów sieci załączonych do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto w niniejszej sprawie organy uznały, iż został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż teren będący przedmiotem inwestycji będące terenem rolnym (użytki RIVb, RV o RVI) położony jest w granicach administracyjnych miasta i z tego powodu nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż ocena dokonana przez organ w tym zakresie jest przedwczesna. Wskazany wyżej przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na dokonanie oceny proponowanych rozwiązań w świetle wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec powyższego podnieść należy, iż wbrew zarzutom skargi, planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna kontynuuje występującą w obszarze analizowanym zabudowę, gdyż w obszarze tym oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co obrazuje doskonale załącznik graficzny do decyzji. Sami Skarżący nie kwestionują, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne, a jedynie podnoszą, iż budynki te znajdują się na skraju obszaru analizowanego w sąsiedniej części miasta gdzie znajduje się osiedle mieszkaniowe, a nie same domy jednorodzinne. Kontynuacja funkcji nie oznacza, że planowana zabudowa powinna być optycznie i wizualnie tożsama z zabudową sąsiednią. Podkreślić należy, iż zgodnie z wolą ustawodawcy ocenie organów podlega nie "identyczność" inwestycji z istniejącą zabudową, lecz to czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się natomiast do poszczególnych parametrów zabudowy ustalonych w decyzji wskazać należy, iż Sąd powziął wątpliwość co do prawidłowości przyjęcia dwóch parametrów zabudowy tj. parametru powierzchni zabudowy jak i wysokości dopuszczalnej zabudowy, które to parametry zostały ustalone w oparciu o odstępstwa od ogólnych zasad wynikających z rozporządzenia. Jednakże w pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do prawidłowości ustalenia pozostałych parametrów. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym parametr ten jest bardzo zróżnicowany, a średnia szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego wynosi 14,5m, co przy tolerancji ± 20% daje 11,5 m — 17,5 m. Taki parametr został określony w zaskarżonej decyzji, co nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. W myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). W niniejszej sprawie organ ustalił linię zabudowy od ul. [...] na 18 m, a od strony ul. [...] na 4 m. Linię zabudowy ustalono jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich, co obrazuje załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również określenie parametru geometrii dachu. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie, jak wynika z załącznika do decyzji, parametr ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany. W obszarze analizowanym występuje zabudowa kryta dachami skośnymi dwu- i wielospadowymi o spadku od 20° do 45°, a także zabudowa kryta dachami płaskimi. Z tych też względów ustalenie tego parametru jako dachu płaskiego o maksymalnym kącie nachylenia 12 % uznać należy za prawidłowe. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, iż dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje kwestie, że Skarżący starając się o warunki zabudowy nie mogli uzyskać zgody na dach o kącie nachylenia 25 %, a mogli wnioskować wyłącznie o geometrię dachu o kącie nachylenia 30-35%. Należy pamiętać, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest konkretne zamierzenie inwestycyjne, a nie wniosek Skarżących inicjujący odrębne postępowanie. Odnosząc się natomiast do parametru wielkości zabudowy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż parametr ten został ustalony w odstępstwie od ogólnych zasad, co wymagało szczegółowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie takiego uzasadniania zabrakło. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W tym miejscu podkreślić należy, że fakt, iż przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać swobody i dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale w takiej sytuacji z samej analizy muszą wynikać szczegółowe powody i przesłanki dla odstąpienia od wartości średniej. Przesłanki te winny być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18 - CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Jak wynika z analizy urbanistycznej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym średnio 21 % (od 2% do 40%) powierzchni działki. Natomiast w niniejszej sprawie organ powyższy parametr określił na min. na 1 %, a maksymalnie na 32 %. Podkreślenia wymaga fakt, iż decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż ustalenie parametru powierzchni zabudowy na poziomie wskazanym we wniosku nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, co zdaniem Kolegium potwierdza przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna. Natomiast w wynikach analizy wskazano wyłącznie, iż ww. wartość nie przekracza maksymalnych wskaźników w analizowanym obszarze. Takie uzasadnienie od odstępstw w ustaleniu parametru powierzchni zabudowy jest zdecydowanie niewystarczające, w szczególności, że w samej analizie wyraźnie powołano się na niespełnienie warunku kontynuacji tego parametru (zob. str. 4 analizy str. [...] akt administracyjnych). Wobec powyższego twierdzenie organu, iż odstępstwo od ogólnej zasady ustalenia parametru powierzchni zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej jest nieusprawiedliwione. Odnośnie wysokości budynku wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 § 7 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17 i w wyroku WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18 - zam. w CBOSA). Dlatego odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczenia wymaga, iż w analizie urbanistycznej (k. [...] ) wskazano, że na działkach nr [...]. [...], [...] i [...], które sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji budynki posiadają zróżnicowaną wysokość od 4 do 6,50 m. Natomiast Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 5,50 m. Natomiast w niniejszej sprawie parametr ten określono na min. 5,50 m, a maks. na 9,50 m. Tym samym w niniejszej sprawie powyższy parametr określono w wysokości wyższej niż średnia, a co istotne również w wielkości większej niż na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Uzasadnieniem dla ustalenia takiego parametru stanowiło lakoniczne stwierdzenie w wynikach analizy, że parametr ten nie przekracza maksymalnych wysokości krawędzi budynków w obszarze analizowanym. Wobec powyższego, bez zbędnego powtarzania, podobnie jak w przypadku parametru zabudowy, odstępstwo od ogólnych zasad wymaga uzasadnienia, czego zabrakło w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących solidarnie wpis sądowy od skargi (500 zł). Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione w niniejszej sprawie uwagi, winien przeprowadzić ponowną analizę urbanistyczną, z której – w razie zamiaru dopuszczenia zabudowy o parametrach innych niż ustalonych na ogólnych zasadach- powinny wynikać szczegółowe powody i przesłanki dla odstąpienia od wartości ustalonych na podstawie zasad ogólnych.