II SA/Po 906/25

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi T. D. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2025 r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 276,- (dwieście siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 września 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. D. i M. R. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 31 stycznia 2025 r., nr [...] ustalającej dla w/w opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...] arkusz mapy 19 spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 6 września 2021 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działający w imieniu Prezydenta Miasta [...] zawiadomił T. D. i M. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność w/w, położonej w P. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w związku z wybudowaniem dróg na ulicach [...] i [...]. Jako datę stworzenia warunków do legalnego korzystania z dróg organ wskazał 4 listopada 2019 r., wyjaśniając, iż w tej dacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy (k. 31 akt administracyjnych). Postanowieniem z 22 października 2021 r. organ orzekł o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność w/w, położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w związku z wybudowaniem dróg na ulicach [...] i [...] i zobowiązał powołanego biegłego do sporządzenia opinii określającej wartości rynkowe tej nieruchomości przed i po wybudowaniu dróg (k.37 akt administracyjnych). Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z 15 listopada 2021 r., w którym wskazał, że celem tego opracowania jest określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu drogi – ul. [...] i [...]. Nadto rzeczoznawca wskazał, iż działka nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta, usytuowana jest po południowej stronie ulicy [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...]. Dojazd do nieruchomości następuje z ul. [...], której budowa była realizowana w latach 2018-2019 (str. 6-7 operatu). Omawiając wynik końcowe wyceny rzeczoznawca wyjaśnił, iż przyjął założenie, że działka nr [...] wchodząca w skład wycenianej nieruchomości posiada możliwość korzystania z wybudowanej drogi – ul. [...] i [...]. Pismem z 10 grudnia 2021 r. organ powiadomił strony, iż zakończył postępowanie dowodowe w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) w związku z wybudowaniem dróg w ulicach [...] i [...] (k. 73 akt administracyjnych). W piśmie z 4 stycznia 2022 r. stanowiącym odniesienie się do uwag zgłoszonych przez strony rzeczoznawca ponownie wskazał, iż wartość rynkową nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...] (działka nr [...]) określił dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem drogi w ul. [...]/[...] (k. 84 akt administracyjnych). W dniu 22 stycznia 2022 r. T. D. i M. R. oraz M. K. wnieśli o odstąpienie od naliczenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem drogi, ze względu na nakłady poniesione przez mieszkańców na budowę i rozbudowę infrastruktury technicznej ul. [...]. We wniosku wskazano, iż obejmuje on działki położone na ul. [...] pomiędzy ulicą Ł., a rowem [...] oznaczone nr porządkowymi[...]. W pkt 6 tego pisma jego autorzy wskazali, iż mieszkańcy od lat starali się przyczynić do wybudowania między innymi nawierzchni dróg osiedlowych, powołując w tym celu stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury ul. [...], a następnie włączając obszar działalności Stowarzyszenia ul. [...] . Niestety z przyczyn niezależnych od stowarzyszenia, polegających na nieuregulowaniu przez Miasto [...] stosunków własnościowych w obrębie działek stanowiących ulice osiedlowe - skrzyżowanie ulic Ł. i [...], nie doszło do realizacji inwestycji drogowej. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z 8 marca 2022 r., nr [...] m. in.: ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...] (pkt I rozstrzygnięcia); do wniesienia ustalonej opłaty zobowiązał T. D. w kwocie [...]zł oraz M. R. w kwocie [...]zł (pkt II rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał wprawdzie, iż dostęp posesji przy ul. [...] zapewniony został przez wjazd i wejście z ulicy [...], jednakże nie wyjaśnił powodów dla których opłatę adiacencką wymierzył w tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi w ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynikało nadto, iż organ budowę dróg na ulicach [...], [...], [...], [...] i [...] traktuje zbiorczo jako jedną inwestycję zrealizowaną w roku 2019, w związku z ustaleniem, iż przed tym rokiem na ulicach tych nie istniały drogi jako obiekty budowlane. W odwołaniu od tej decyzji jego autorzy podkreślili, że droga w ul. [...] już istniała, gdyż była w niej infrastruktura techniczna, oświetlenie, hydranty, znaki drogowe oraz asfalt z kruszywa budowlanego. Biegłemu zarzucili przejęcie cudzego opracowania, bez odniesienia się do sposobu odprowadzania wód gruntowych. Decyzją z 9 listopada 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium zaaprobowało ustalenie faktyczne organu I instancji, iż na ulicach [...], [...], [...], [...] i [...] przed 2019 r. nie istniały drogi jako obiekty budowlane, drogi te posiadały wyłącznie nawierzchnię gruntową, co oznacza, iż nie mogła nastąpić ich przebudowa lub modernizacja, a właścicielom nieruchomości przy ul. [...] zapewniono bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi poprzez wjazd i wejście z ulicy [...]. Skargę na powyższą decyzję wywiedli T. D. i M. R. zarzucając między innymi naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") w związku z uznaniem, że przeprowadzona inwestycja stanowiła budowę drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. I SA/Po 159/23 uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności wobec niewywiedzenia skargi kasacyjnej przez którąkolwiek ze stron. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż jedynie budowa urządzeń infrastruktury technicznej uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Co za tym idzie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego między stronami sporu ma ustalenie czy w sprawie doszło do budowy drogi na działce nr [...], (a więc na wschodniej części ul. [...] pomiędzy skrzyżowaniem z ul. [...], a rowem [...], przylegającej do nieruchomości skarżących przy ul. [...] – przypomnienie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie) czy też tylko do jej przebudowy. Sąd zwrócił uwagę, że w opinii organów obu instancji przed 2019 r. na ulicy [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Formułując powyższy wniosek żaden z organów nie odniósł się jednak do znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 30 akt organu pierwszej instancji) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., nr [...], w którym Prezydent stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu z przesłanek art. 30 ust. 6 lub 7 P.b. wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. [...] i ul. [...] w P. w zakresie przebudowy nawierzchni poprzez ułożenie kostki betonowej oraz w zakresie budowy kanalizacji deszczowej. Jak wynika z powołanego wyżej zaświadczenia, odnosi się ono m. in. do działki nr [...], a więc działki przy której znajduje się nieruchomość skarżących, tj. działka nr [...], której dotyczy wymierzona im opłata adiacencka. Ponadto wskazano, że działka nr [...] w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (k. 5-8 akt organu pierwszej instancji) nie została wymieniona jako objęta inwestycją drogową. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o sygn. I SA/Po 159/23 treść tych dokumentów przemawiała przeciwko przyjęciu, że na działce nr [...] w istocie dokonano budowy drogi. Z powołanego przez skarżących zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] wynika bowiem, że na nieruchomości tej dokonano w istocie jedynie przebudowy. Treść powołanej wyżej decyzji nie pozwala z kolei na uznanie, że objęta nią inwestycja w postaci budowy była realizowana na działce nr [...]. Również zaświadczenie PINB dla Miasta [...] z 4 listopada 2019 r. (k. 2 akt organu pierwszej instancji) potwierdza jedynie, że brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy ul. [...] i przyległych ([...], [...], [...]) w zakresie budowy ul. [...] – działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Wydając te rozstrzygnięcia przedwcześnie, bez rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy przyjęły, że doszło do budowy drogi na ul. [...], nie wykazując przy tym, iż budowa tej drogi miała miejsce na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżących, tj. działką nr [...], której wartość miała w związku z tą budową wzrosnąć. Stwierdzając wzrost wartości działki nr [...], żaden z organów nie odniósł się wyczerpująco do zebranych w sprawie dowodów, jak również do argumentów skarżących podkreślających przebudowę drogi, a nie jej budowę. Formułując wytyczne co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż konieczne jest dokonanie przez organ niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, w zakresie tego czy prace zrealizowane na działce nr [...] miały charakter budowy drogi czy jedynie jej przebudowy. W związku z tym obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie rozważenie wartości dowodowej wskazanych wcześniej dokumentów. Ewentualne przyjęcie, że na działce nr [...] zrealizowano budowę drogi wymagać będzie uzupełnienia materiału dowodowego przez pozyskania przez organ aktu świadczącego o tym, iż na nieruchomości tej miała miejsce budowa drogi. Ponadto koniecznym będzie przedstawienie przekonywujących argumentów pozwalających na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., świadczącego o tym, że na wskazanej ostatnio działce miała miejsce przebudowa drogi. Dopiero bowiem wyczerpująco zebrany materiał dowodowy będzie podlegał swobodnemu rozpatrzeniu, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzyskał z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] dokumenty z akt spraw dotyczących udzielenia decyzją z 19 października 2018 r., nr [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi, w tym projekty zagospodarowania terenu stanowiące załączniki do decyzji z 19 października 2018 r. oraz do zgłoszenia z 18 października 2018 r. (k. 233 i 234 akt administracyjnych) oraz przekazaną przez inwestora informację, iż drogi co do których dokonano zgłoszenia przebudowy są utwardzone kruszywem oraz wyposażone są w oświetlenie drogowe (k. 23 verte w zw. z k. 233 verte akt administracyjnych). Uzyskano także wyjaśnienia z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], iż przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru przebudowy ulicy [...], w tym działki nr [...] za skrzyżowaniem z ul. [...], było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia czy faktycznie będzie miała miejsce przebudowa drogi (k. 248 akt administracyjnych). Decyzją z 31 stycznia 2025 r., nr [...] organ I instancji orzekł: o ustaleniu w wysokości [...] zł opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...] (pkt I), o zobowiązaniu do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1. T. D. w kwocie [...]zł i M. R. w kwocie [...]zł (pkt II), o rozłożeniu opłaty ustalonej w punkcie I. na 10 rat rocznych (pkt III). Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), art. 145, art. 146, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r., poz. [...]) oraz uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., nr [...], poz. [...]). Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że na podstawie informacji zawartych w protokole zakończenia i odbioru inwestycji z 27 listopada 2019 r. ustalono, że budowa drogi na ulicach [...], [...], [...] i [...], została zrealizowana ze środków Miasta [...]. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania potwierdzono, że w ramach zrealizowanej inwestycji na ulicach [...], [...], [...], [...] i fragmencie [...] wybudowano jezdnię z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej, progi zwalniające oraz kanalizację deszczową. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej stanu przed realizacją inwestycji oraz informacji zawartych w punkcie 5 opisu technicznego projektu wykonawczego budowy ulicy [...] i przyległych, ulice te nie były zabudowane drogami. Zarząd Dróg Miejskich, w piśmie z 30 marca 2020 r., nr [...] poinformował, że przed 2019 r. na ulicach [...], [...], [...], [...] i [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ulice te posiadały nawierzchnię gruntową. Okoliczność, że na ulicach [...], [...], [...], [...] i [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić ich przebudowa lub modernizacja. Zebrane w sprawie dokumenty oraz informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich jako podmiot właściwy w rozumieniu przepisu art. 148b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzyskane materiały fotograficzne, a także zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicach [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiła budowę dróg. Wydział Urbanistyki i Architektury w piśmie z 13 marca 2024 r., nr [...] wyjaśnił, że inwestor w zgłoszeniu robót budowlanych dotyczących działki nr [...] stwierdził, że droga ta jest utwardzona kruszywem oraz jest wyposażona w urządzenia techniczne, takie jak oświetlenie drogowe. Nie został natomiast wskazany w piśmie żaden dokument potwierdzający, że ulica ta została wybudowana wcześniej w oparciu o pozwolenie na budowę. Dodatkowo Wydział poinformował, że problematyka przebudowy dróg w ramach procedury zgłoszenia czy remontu, z pominięciem uzyskiwana pozwolenia na budowę, została dostrzeżona przez Wojewodę [...], który w 2023 r. przeprowadził warsztaty dla podległych mu starostw w ramach których wskazano na obowiązek ustalenia i udowodnienia czy obiekt, który ma podlegać przebudowie bądź remontowi rzeczywiście istnieje. Obecnie tj. od 2023 r. kwestie te są bardzo szczegółowo analizowane w trakcie weryfikacji wniosków i w przypadku zamiaru realizacji budowy nowego obiektu budowlanego inwestor zobowiązany jest do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dalej organ I instancji wyjaśnił, iż w załączniku nr 2 do pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury z 13 marca 2024 r., nr [...], zawierającym projekt zagospodarowania terenu, na mapie zasadniczej działka nr [...] oznaczona jest symbolem j. gr., co oznacza jezdnia gruntowa. W załączniku nr 5 do tego samego pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury, zawierającym stanowisko Zarządu Dróg Miejskich z 18. września 2018 r. znajduje się informacja, że ul. [...] znajduje się w bieżącym utrzymaniu w ramach którego raz, dwa razy w roku jest wysypywana materiałem pofrezowym i ówczesna nawierzchnia stanowi nawarstwienie materiału z lat poprzednich. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 17 kwietnia 2024 r., nr [...], potwierdził, że ul. [...], przed inwestycją, nie istniała jako obiekt budowlany zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniający warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie na podstawie ustaleń z inwestorem zastępczym, Spółką [...] Inwestycje Miejskie, przy budowie ul. [...], skorzystał z procedury zgłoszenia rozpoczęcia robót. Dalej organ wyjaśnił, że w zgodnie z załącznikiem nr 1 określającym szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2311) w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach; na drogach gruntowych stosuje się: - znaki kierunku i miejscowości (drogowskazy, znaki miejscowości),-inne znaki w sytuacjach, gdy jest to niezbędne dia bezpieczeństwa ruchu drogowego (oznakowanie przejazdów kolejowych, częściowe lub całkowite zamknięcia drogi). A zatem istnienie znaków drogowych na ul. [...], przed budową drogi, nie może stanowić podstawy do uznania istnienia obiektu budowlanego. Odnosząc się natomiast do kwestii oświetlenia organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 266) finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Z powołanego przepisu wynika, że oświetlenie jest odrębnym urządzeniem infrastruktury technicznej przewidzianym dla terenów stanowiących zarówno ulice i drogi. Podsumowując tą cześć rozważań organ stwierdził, iż mając na uwadze uzyskane wyjaśnienia ulica [...] nie istniała jako obiekt budowlany zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniający warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jej stan sprzed budowy jest konsekwencją działań Zarządu Dróg Miejskich, takich jak równanie i wysypywanie materiału pofrezowanego w liniach rozgraniczających działek drogowych, mający na celu jedynie zapewnienie dojazdu do nieruchomości. Powstałe na działce drogowej elementy, takie jak oświetlenie uliczne czy hydranty, nie mogą przesądzać o istnieniu drogi w rozumieniu Prawa budowlanego. Ponadto podkreślono, że z inicjatywy mieszkańców podjęto działania zmierzające do budowy dróg w ulicach [...], [...], [...] i [...], a zatem również zdaniem społeczności lokalnej nie istniały tam drogi. Organ przyznał, iż ma świadomość braków w dokumentacji inwestycji i nie dopełnienia przez właściwe organy obowiązków formalnych. Natomiast skutkiem działań inwestycyjnych Miasta [...] była niewątpliwa budowa drogi. W dniu 8 marca 2024 r. rzeczoznawca majątkowy A. A. potwierdził aktualność operatu szacunkowego z 15 listopada 2021 r., zgodnie z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Zostały zatem spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z przepisów art. 145 u.g.n. Od powyższej decyzji odwołała się T. D. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. R., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 6, 7, 77 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 u.d.p. w związku z art. 14,15,61 u.p.z.p., naruszenie art. 80 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., naruszenie art. 7b, 77, i 80 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oceny prawnej i wskazań sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2023 r. Odwołujący podnieśli, że droga w ulicy [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych już istniała. Świadczy o tym chociażby, zdaniem odwołujących posiadanie w ulicy [...] infrastruktury technicznej (wodociąg, kanalizacja, sieć gazowa, ponadto oświetlenie uliczne, hydranty, znaki drogowe ora asfalt z kruszywa budowlanego). Ponadto podkreślają, że w przedmiotowej sprawie doszło do przebudowy, a nie budowy drogi w ulicy [...] w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 września 2025 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało w pierwszym rzędzie, że operat szacunkowy z dnia 15.11.2021 r., gdyż operat ten jest aktualny w zakresie szacowanych i wskazanych w operacie szacunkowym wartości, gdyż zmiany na rynku nieruchomości, po dacie sporządzenia operatu szacunkowego, jak również w zakresie uregulowań prawnych pozostają bez wpływu na oszacowanie wartości nieruchomości. Wycena zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. sporządzona została według stanu i cen nieruchomości na dzień 4 listopada 2019 r., tj. na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Kolegium wskazało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zaświadczeniem z 4 listopada 2019 r., nr [...] w trybie przepisu art. 54 Prawa budowlanego potwierdził brak podstaw do sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi. Zatem zgodnie z art. 54 ust. 2 tej samej ustawy, do legalnego użytkowania wybudowanej drogi można było przystąpić od dnia 4 listopada 2019 r. Skoro nie zgłoszono sprzeciwu, co do zakończenia budowy, zatem musiał nie mieć żadnych zastrzeżeń, co do prawidłowego zakończenia budowy drogi. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy o udziale w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stosuje się do nieruchomości, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 u.g.n.). Ustalono, że powyższa budowa drogi na ulicach: [...], [...], [...], [...] została zrealizowana ze środków Miasta [...]. Zgodnie z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z ustaleń organu II instancji wynika, że w latach 2008-2018 istniało Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury w ulicy [...], które zrzeszało mieszkańców w celu wykonania prac przygotowawczych i projektowych związanych z budową infrastruktury drogowej i odwodnieniowej ulic: [...], [...], [...], [...] i [...]. Pozyskane od właścicieli nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...] środki zostały wykorzystane do opracowania dokumentacji projektowej, która posłużyła do rozpoznania możliwości realizacyjnych i opracowania ostatecznego projektu. Z przedłożonych przez przewodniczącego Stowarzyszenia pism wynika, że T. D. i M. R. jako współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], nie ponieśli nakładów na projekt drogowy. Partycypowali w udziale budowy sieci wodno-kanalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że droga w ulicy [...] istniała już wcześniej organ wskazał, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi (art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie, art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym organ może wymierzyć opłatę adiacencką (wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn akt I OSK 2088/13). "Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi"- stworzonego przez samych użytkowników- nie oznacza, że jest wybudowana droga w rozumieniu prawnym"- wyrok NSA z 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 435/13. W ramach zrealizowanej inwestycji na ulicach: [...], [...], [...], [...] i fragmencie [...] wybudowano jezdnie z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej, progi zwalniające i kanalizację deszczową. W celu potwierdzenia charakteru zrealizowanej inwestycji Zarząd Dróg Miejskich w [...], który jest zarządcą drogi, pismem z 30 marca 2020 r., nr [...] poinformował ZGiKM [...], że przed 2019 r. na powyżej wymienionych ulicach, nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulice: [...], [...], [...], [...] i [...] posiadały nawierzchnię gruntową. Ta okoliczność wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić ich przebudowa lub modernizacja. Współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] zapewniono bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi poprzez wjazd i wejście z ulicy [...]. W ocenie organy odwoławczego zrealizowano wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Po 159/23 i ustalono, że prace zrealizowane na działce nr [...] miały charakter budowy drogi, a nie jej przebudowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania potwierdzono, że w ramach realizowanej inwestycji na ulicach [...], [...], [...], [...] i fragmencie [...] wybudowano jezdnię z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej progi zwalniające oraz kanalizację deszczową. Z dokumentacji fotograficznej stanu przed realizacją inwestycji, zamieszczonej w aktach sprawy (karty nr 1 do 3) oraz informacji zawartych w punkcie 5 opisu technicznego projektu wykonawczego budowy ulicy [...] i przyległych, ulice te nie były zabudowane drogami. Nie posiadały również infrastruktury technicznej w postaci chodnika. W dokumentacji powykonawczej przekazanej przez [...] Inwestycje Miejskie opisany został stan zagospodarowania tych ulic przed realizacją inwestycji., z którego wynika, że ulica [...] była ulicą posiadającą nawierzchnię gruntową i posiadała odwodnienie powierzchniowe. Organ odwoławczy przywołał wreszcie pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z 17 kwietnia 2024 r., nr [...], w którym ZDM potwierdził, że ul. [...] przed inwestycją nie istniała jako obiekt budowlany zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniający warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie ZDM wyjaśnił, że na podstawie ustaleń z inwestorem zastępczym - Spółką [...] Inwestycje Miejskie w ramach inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] i przyległych w ramach procedur wynikających z przepisów prawa budowlanego przy realizacji w/w robót skorzystano z dwóch form decyzji, to jest zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej i procedury zgłoszenia rozpoczęcia robót przy budowie ulicy [...]. Podsumowując tą cześć rozważań SKO w [...] uznało, iż opierając się na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 października 2018 r., nr [...] należy stwierdzić, że ulica [...] nie istniała jako obiekt budowlany, zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniając warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, Jej stan przed budową, na skutek działań ZDM takich jak wysypywanie materiałów pofrezowych, wyrównywanie w liniach rozgraniczających działek, zapewniał jedynie dojazd do nieruchomości. Mając na uwadze uzyskane wyjaśnienia oraz treść powyższej decyzji z 19 października 2018 r., należy stwierdzić, ze skutkiem działań inwestycyjnych Miasta [...] była budowa drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. D. i M. R. zaskarżyli decyzję Kolegium w całości i wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r., znak [...] oraz uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] nr [...] z dnia 31 stycznia 2025 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oceny prawnej i wskazań sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Po 159/23, -art. 20 K.p.a. w związku z art. 82 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że treść prawomocnych decyzji wydanych przez organy administracji budowlanej może zostać zastąpiona opiniami Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM), [...] Inwestycji Miejskich (dalej Miasta [...] PIM) lub ZGKiM [...]; - art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia jako dowodów w sprawie prawomocnej i ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę oraz zaświadczenia o zakończeniu budowy wydanego przez PINB dla działki nr [...] ark 19 obręb [...] (ul. [...]) w celu udowodnienia tezy o budowie drogi de novo; - art. 8 § 1 oraz art. 8 § 2 K.p.a. poprzez brak zachowania spójności w rozstrzyganiu spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym - art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym oświadczenia organów administracji budowlanej i Skarżących - art. 7b, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wartości świadczeń pieniężnych wniesionych na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej na ulicy [...], a w szczególności urządzeń wodociągowych - art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe, jedynie częściowe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zasługuje na uznanie argumentacja SKO, że dowodem na potwierdzenie, iż na działce drogowej nr [...] zrealizowano inwestycję polegającą na budowie drogi de novo jest zaświadczenie z dnia 4 listopada 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane potwierdził brak podstaw do sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi. Zaświadczenie to wydano w związku z pozwoleniem na budowę nr [...]. Dowody znajdują się w aktach sprawy: pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 19 października 2018 r. znak [...] oraz zaświadczenie z 4 listopada 2019 r. nr [...] W obu tych decyzjach administracyjnych enumeratywnie wymieniono działki drogowe objęte inwestycją: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wszystkie działki ark. 19 obręb [...]. Jak wynika z treści ww. decyzji działka drogowa nr [...] nie stanowiła ich przedmiotu. Zatem całkowicie błędne wydaje się być stanowisko SKO, że decyzja nr [...] stanowi podstawę prawną wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżący wskazali działka drogowa nr [...] została przebudowana na podstawie odrębnej procedury administracyjnej, tj. art. 30 ust. 5aa ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Dla tej inwestycji wydano zaświadczenie o braku sprzeciwu wobec zamiaru przebudowy następujących działek drogowych nr: [...], [...], [...] ark. 19 oraz dz. nr [...] ark. 12 obręb [...]. Dowód znajduje się w aktach sprawy - zaświadczenie z dnia 18 października 2018r. znak [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. strona skarżącą wnosiła i wywodziła jak w skardze, wyjaśniając, iż wjazd na jej działkę odbywa się z działki nr [...], która także objęta była tylko przebudową, a nie budową drogi. Powołała się nadto na dwa wyroku wydane w WSA w Poznaniu w sprawach jej sąsiadów z 29 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Po 41/23 i z dnia 25 marca 2026 r., sygn. III SA/Po 188/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed przystąpieniem do rozważań o charakterze prawnym Sąd pragnie wskazać na specyfikę stanu faktycznego kontrolowanej sprawy wynikającego wprost z dokumentów zgromadzonych w jej aktach, która jak się wydaje umknęła orzekającym w sprawie organom obu instancji. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obręb [...] arkusz mapy 19 położona jest bowiem narożnie i przylega do dwóch ulic: krótszym bokiem do ulicy [...], a dokładniej do dwóch działek położonych w pasie drogowym tej ulicy oznaczonych nr [...] oraz dłuższym do ul. [...] jej części wschodniej położonej pomiędzy ul. [...], a rowem [...], na którą to cześć ul. [...] składa się wyłącznie położona w pasie drogowym działka nr [...]. Pomimo opatrzenia nieruchomości skarżących numerem porządkowym ul. [...] jedyny wjazd i wejście na ich nieruchomość realizowany jest ul. [...], przy czym choć na rozprawie skarżąca twierdziła, że wjazd na jej działkę nr [...] odbywa się wyłącznie z działki drogowej nr [...], to zgromadzone w aktach dokumenty w tym przedłożone przez samą skarżącą dokumenty z k 75 i 75 verte oraz mapa dla celów projektowych z karty 235 akt administracyjnych, zdają się sugerować taką lokalizację zjazdu, która obejmuje zarówno działkę drogową nr [...], jak i położoną w pasie drogowym tej samej ulicy [...] działkę drogową nr [...]. Nadto wskazać należy na specyfikę ul. [...] w jej części wschodniej obejmującej działkę nr [...], a wyrażającą się tym, iż jest to tzw. ślepa ulica, to jest droga z której wyjazd możliwy jest jedynie w tym samym miejscu, w którym nastąpił wjazd, to jest poprzez skrzyżowanie z ul. [...]. Dalej wskazać należy, iż nawet z tej niepełnej dokumentacji, która dotąd zgromadzona została w sprawie wynika, iż całość inwestycji drogowych zrealizowanych w latach 2018-2019 przez Miasto [...] na ul. [...] i ulicach sąsiadujących traktowana była przez inwestora jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Na powyższe wskazuje sposób sformułowania sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 19 października 2018 r. (dalej także decyzja ZRID), gdzie wskazano, iż dotyczy ono inwestycji polegającej na budowie ul. [...] i przyległych ([...], [...], [...]), ograniczając jednak zakres udzielonego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej do odcinka ul. [...] w P. od skrzyżowania z ul [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Ze wskazanych w tymże pozwoleniu nr działek wynika przy tym, iż obejmowało ono również fragment ul. [...] za skrzyżowaniem z ul. [...] obejmujący działki nr [...] i [...]. Dalej wskazać należy na projekt wykonawczy z kart 14 do 20 akt administracyjnych, obejmujący całość robót przy ulicach [...], [...], [...] i [...] i wskazujący, że konstrukcja wszystkich tych dróg i zakres prowadzonych robót są jednakowe, a różnicują je jedynie wymiary poszczególnych budowli 9szerokość dróg) oraz fakt , iż ul. [...] i [...] po stronie wschodniej, do cieku [...] są ulicami bez przejazdu, z wjazdami tylko od ulicy [...]. Również protokół odbioru końcowego dotyczył budowy ul. [...] i ulic przyległych, a nie wyłącznie ul. [...] co do której wydano decyzje o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy czym sporządzone zostały odrębne protokoły odbioru bliżej nieokreślonych etapów robót, których jednak nie dołączono do akt kontrolowanej sprawy. Wskazać wreszcie należy na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z 23 kwietnia 2018 r., gdzie udzielono pozwolenia wodnoprawnego na budowę dwóch urządzeń wodnych w postaci wylotów kolektorów deszczowych zlokalizowanych na działkach [...] oraz 30 obręb [...] oraz pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz roztopowych do rowu [...] z terenu budowy ul [...] i przyległych ([...], [...], [...], [...]) poprzez w/w wyloty (122 akt administracyjnych). Z decyzji tej także wynika zamiar inwestora traktowania robót związanych z wykonaniem wyżej wskazanych ulic jako pewnej funkcjonalnej całości i jednego zamirzenia inwestycyjnego. Z nieznanych Sądowi i nie znajdujących wyjaśnienia w aktach kontrolowanej sprawy przyczyn powyższa inwestycja rozbita została przez inwestora (Miasto [...]) na część realizowaną na podstawie pozwolenia na budowę zawartego w decyzji z dnia 19 października 2018 r. znak [...] obejmującego ul. [...] w P. od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] i działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz na podstawie dokonanego 18 października 2018 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych polegających na przebudowie ul. [...] i ul. [...] poprzez przebudowę nawierzchni ulic [...] i [...] poprzez ułożenie nawierzchni z kostki betonowej i budowę kanalizacji deszczowej na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy, a przekazanych organowi I instancji przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w [...] projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej z 19 października 2018 r. oraz projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do zgłoszenia przebudowy ulic [...] i [...] z 18 października 2018 r., wynika przy tym, iż działka nr [...] objęta była zgłoszeniem dotyczącym przebudowy jedynie w części obejmującej zachodnią część ul. [...], a zgłoszenie to nie obejmowało tej części działki nr [...] która leży w ciągu ul. [...] i stanowi skrzyżowanie tych ulic, na co wprost wskazuje zaznaczona na projekcie z k. 234 akt administracyjnych linia opisana jako koniec przebudowy, wraz z adnotacją, iż w tym miejscu następuje nawiązanie do opracowania objętego odrębną dokumentacją, oraz projekt zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji ZRID (k. 235) , z którego wprost wynika, iż ten fragment działki nr [...] objęty był tą właśnie decyzją o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwym jest także, iż właśnie z fragmentem działki nr [...] objętym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej graniczy nieruchomość skarżących o nr ew. [...] i przez ten fragment działki nr [...] możliwy jest jedyny wjazd na drogę stanowiąca wschodnią, "ślepą" cześć ul. [...] stanowiąca działkę nr [...]. W świetle powyższych ustaleń zasadniczym uchybieniem orzekających w sprawie organów obu instancji było ograniczenie się do orzekania w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...], w sytuacji gdy ocena ta winna być dokonana pod kątem ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...] ze względu na wybudowanie drogi na ulicy [...], ale winna objąć również wpływ na wartość nieruchomości skarżących budowy ul. [...], z której odbywa się przecież wyłączna obsługa komunikacyjna nieruchomości o numerze porządkowym [...]. Zauważyć przy tym trzeba, iż jak wynika z omówionych na wstępie niniejszego uzasadnienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla właścicieli nieruchomości przy ul. [...], jak i z postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z operatu rzeczoznawcy majątkowego okoliczność ta była początkowo prawidłowo zauważona przez organ I instancji, który wskazywał w tych dokumentach na potrzebę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w związku z wybudowaniem dróg na ulicach [...] i [...], a nie wyłącznie ulicy [...] i to jej wschodniej, "ślepej" części, z której nieruchomość przy ul. [...] w ogóle nie korzysta. Również rzeczoznawca majątkowy swoich rozważań zawartych w operacie nie ograniczył jedynie do budowy ul. [...] wprost wskazując, że celem operatu szacunkowego jest określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu drogi – ul. [...] i [...] oraz, iż działka nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta, usytuowana jest po południowej stronie ulicy [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...], a dojazd do nieruchomości następuje z ul. [...], której budowa była realizowana w latach 2018-2019. Zapis ten wyraźnie wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy wzrost wartości nieruchomości skarżących wiązał przede wszystkim z budową ulicy [...], a nie [...]. W świetle omówionego powyżej stanu faktycznego na gruncie stanowisko to jawi się jako prawidłowe, albowiem z perspektywy korzystania z działki nr [...], z której dostęp do drogi publicznej odbywa się przez ul. [...], to właśnie realizacja inwestycji drogowej w pasie tej ulicy ma zasadnicze znaczenie dla oceny czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Specyfika stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczność, iż ul. [...] w jej części wschodniej (to jest działka nr [...]), a więc graniczącej z działką nr [...] należącą do skarżących, jest tak zwaną "ślepą" ulicą, o jedynym wjeździe przez ul. [...] powoduje nadto, iż także w kontekście wzrostu wartości nieruchomości jako położonej przy ul. [...] i w związku z ewentualną budową tejże ulicy, kluczowe znaczenie miała będzie nie tylko sama realizacja robót budowlanych na wschodniej części ul. [...] (i to niezależnie czy uznamy je za przebudowę, czy też budowę drogi), ale właśnie realizacja drogi w ul. [...], w tym w szczególności na działce nr [...] w zakresie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], albowiem dopiero stworzenie warunków do korzystania w tym zakresie z drogi zrealizowanej w ul. [...] skutkuje stworzeniem warunków do korzystania z drogi we wschodniej części ul. [...] (to jest działki nr [...]). W świetle powyższych rozważań oczywistym jawi się, iż organy obu instancji ograniczając swoje rozważania do kwestii zaistnienia budowy, względnie przebudowy ul. [...] i wiążąc wzrost wartości nieruchomości skarżących tylko z budową drogi w tej ulicy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, w następstwie czego nie zweryfikowano czy zaistniały przesłanki do wymierzenia właścicielom działki nr [...], położonej w P. przy ul. [...] opłaty adiacenckiej z tytułu stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy [...], czy to poprzez wjazd na tą drogę z ich nieruchomości, czy poprzez połączenie tej drogi ze wschodnią częścią ul. [...]. Okoliczność, iż na temat ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku z budową ul. [...] nie wypowiedział się Sąd orzekający wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. sygn. I SA/Po 159/23 nie stanowi przeszkody dla uwzględnienia tej okoliczność faktycznej, tak przez organy jak Sąd orzekający w niniejszej sprawie, albowiem w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) przewidziano, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten przewiduje zatem związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nie odnosi się on zaś do czynionych przez sąd administracyjny uwag w zakresie ustaleń faktycznych w danej sprawie, a tym bardziej, braku tego rodzaju uwag, tym bardziej, że sąd ten ograniczając się do kontroli działalności administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem nie powinien czynić samodzielnych ustaleń faktycznych. Niezależnie od powyższego organy dopuściły się naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez brak realizacji zawartych w tym wyroku wytycznych, co do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, przez co wtórnie naruszyły także art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż pomimo sygnalizowanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2023 r. wątpliwości co do charakteru zrealizowanych na ul. [...] robót budowlanych oraz wiążącego przesądzenia w prawomocnym wyroku, iż tylko wybudowanie nowej drogi, a nie przebudowa, względnie modernizacja istniejącej drogi uzasadniać może wymierzenie opłaty adiacenckiej właścicielowi nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z tą inwestycją, organy nie zebrały kompletnego materiału dowodowego, w tym w szczególności nie przeprowadziły samodzielnie dowodu z akt spraw administracyjnych dotyczących: udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie ul. [...] oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci przebudowy ulic [...] i [...], czy też dzienników budowy tych inwestycji, umów na ich realizację, protokołów odbioru etapów robót czy wreszcie zgłoszenia zakończenia budowy, lecz poprzestały na prowadzeniu korespondencji z odpowiednimi komórkami Urzędu Miasta [...] odpowiedzialnymi, a swoje ustalenia oparły nie na samodzielnej ocenie dowodów, lecz na wyjaśnieniach tych podmiotów, które zostały już uprzednio zakwestionowane jako niewystarczające w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2023 r. Zgromadzenie w tym zakresie kompletnego materiału dowodowego, w tym całości dokumentacji z postępowań poprzedzających realizację inwestycji określanej zbiorczo jako budowa ul. [...] i przyległych ([...], [...], [...]), oraz dokumentacji wykonawczej i powykonawczej tej inwestycji pozwoli bowiem na ustalenie faktycznego zakresu robót na ulicach przylegających do działki skarżących przy ul. [...] oraz zlokalizowania zjazdu na działkę skarżących nr [...] przy działce drogowej nr [...] lub [...] leżących w pasie ul. [...]. Poczynienie w tym zakresie szczegółowych i precyzyjnych ustaleń jest w tym względzie o tyle istotne, że skarżący kwestionują nie tylko fakt budowy drogi w ulicy [...], ale także na objętej decyzją o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej części działki nr [...] powołując się na okoliczność, iż działka ta w rozstrzygnięciu decyzji ZRID z 19 października 2018 r. opisana została jako ‘teren niezbędny do realizacji inwestycji związany z przebudową innych dróg publicznych" zaś pozostałe objęte tą decyzją działki, "teren objęty liniami rozgraniczającymi inwestycje drogową". Choć skarżący popadają w tym zakresie w wewnętrzną sprzeczność, z również podnoszą w pismach procesowych argumentacją, iż to treść ostatecznych decyzji wydanych przez organy administracji budowlanej przesądza o charakterze inwestycji, jako budowy lub przebudowy drogi i okoliczność ta nie może być inaczej ustalana i oceniana w postępowaniu w przedmiocie opłaty adiacenckiej, a stanowisko co do braku budowy drogi na części działki nr [...] objętej decyzją z 19 października 2018 r. i realizacji tam jedynie przebudowy ul. [...] budzi zasadnicze wątpliwości chociażby w kontekście szerokości pasa drogowego i samej drogi w ul. [...] oraz zdecydowanie niższych w tym zakresie wymiarów zachodniej i przede wszystkim wschodniej części ul. [...], to jednak okoliczność ta musi być w toku postępowania administracyjnego ustalona w sposób jednoznaczny i w oparciu o całokształt możliwego do zebrania materiału dowodowego, którego jak słusznie wskazują skarżący nie mogą zastępować wyjaśnienia Zarządu Dróg Miejskich, Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] czy też [...] Inwestycji Miejskich. Orzekający w sprawie Sąd wskazuje bowiem, iż wyjaśnienia te są lakoniczne, często wzajemnie sprzeczne i co szczególnie ważkie nie wyjaśniają przyczyn, dla których roboty polegające zdaniem Zarządu Dróg Miejskich na budowie na budowie nieistniejących rzekomo uprzednio dróg w ciągu ulic [...] i [...] zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia przebudowy, a nie pozwolenia na budowę. W świetle wiążących w sprawie ocen prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku z 6 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Po 159/23. iż jedynie budowa urządzeń infrastruktury technicznej uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, a dla dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"), nie jest wystarczające odwołanie się w sprawie do formalnej kwalifikacji poszczególnych robót dokonanej przez inwestora na etapie uzyskiwania odpowiednich zgód budowlanych (czy to w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy w drodze nie dotkniętego sprzeciwem zgłoszenia zamiaru realizowania określonych robót budowlanych), czy też do aktualnych wyjaśnień składanych przez inwestora w tym zakresie, tym bardziej że jak wynika z akt sprawy czynności te miały charakter arbitralny i nie zawsze odpowiadający rzeczywistemu charakterowi realizowanych robót. Co za tym idzie w realiach kontrolowanej sprawy, to organ orzekający w sprawie opłaty adiacenckiej samodzielnie ustalić musi, w oparciu o pozyskaną dokumentację źródłową oraz całość zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, w tym oświadczeń stron (np. zawartych w piśmie z 22 stycznia 2022 r. omówionym w części historycznej niniejszego uzasadnienia), jaki był charakter robót na ulicach przy których położona jest nieruchomość skarżących (działka nr ewidencyjny [...]), to jest ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] (działki nr [...]) i na wschodniej części ul. [...] (działka nr [...]), w tym czy stanowiły one budowę czy też przebudowę dróg w granicach każdej z tych ulic i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń wymierzyć opłatę adiacencką, względnie odstąpić od jej wymierzenia. Przy rozstrzyganiu sprawy organ winien przy tym uwzględnić poglądy prawne i wytyczne zawarte zarówno w niniejszym uzasadnieniu jak i w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Po 159/23. Oczywiście bezzasadny okazał się natomiast zarzut oznaczony w skardze nr V. Niezależnie bowiem od tego, iż ze wskazanych w nim jako wzorce kontroli przepisów art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. nie sposób wyprowadzić wniosku, iż organ obowiązany jest powielać ewentualne błędy popełnione w innych postępowaniach, zauważyć należy wszystkie powołane w skardze na poparcie tegoż zarzutu przykłady odnoszą się do spraw dotyczących nieruchomości o innej niż działka nr [...] lokalizacji, to jest zlokalizowanych wyłącznie przy wschodniej części ul. [...] i z dostępem tylko z tej ulicy, a nie jak działka przy [...] narożnie i z dostępem z ulicy [...]. Z tych samych przyczyn nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przywołane przez skarżącą na rozprawie wyroki tut. Sądu dotyczące opłat adiacenckich ustalonych wobec właścicieli położonych w sąsiedztwie nieruchomości. Tak wyrok z 29 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Po 41/23, jak i nieprawomocny wyrok z 25 czerwca 2026 r., sygn. III SA/Po 188/26 dotyczyły bowiem nieruchomości o innym niż nieruchomość skarżących położeniu, albowiem znajdującej się przy ul. [...], a więc po zachodniej stronie ul. [...], z dostępem wyłącznie do ulicy [...] i co szczególnie istotne położonej przy tej części ul. [...], która nie jest tzw. "ślepą" ulicą i dojazd do której nie jest możliwy wyłącznie poprzez wybudowaną ul. [...], jak ma to miejsce w przypadku wschodniej części ul. [...]. Dalej wskazać należy, iż działka, której dotyczyło postępowania sądowe w w/w sprawach graniczyła wprawdzie z działką drogową nr [...], jednakże z tą jej częścią, która objęta była wyłącznie zgłoszeniem przebudowy uli. [...] i [...], a nie jak działka skarżących w niniejszej sprawie z działką nr [...] w części w jakiej objęta ona była pozwoleniem na realizacje inwestycji drogowej w ul. [...]. Stan faktyczny w przywoływanych przez skarżącą na rozprawie na poparcie swojej argumentacji sprawach jest zatem zasadniczo różny od stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Mając natomiast na uwadze charakter stwierdzonych uchybień, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi oznaczonych w niej numerami VI i VII, musi bowiem zostać ono poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego, odnośnie tego czy prace zrealizowane na wschodniej części ul [...] (na działce nr [...]) oraz na ul. [...] (w szczególności na działkach [...] i [...]) miały charakter budowy drogi czy jedynie jej przebudowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, orzekając o kosztach postępowania, na które składał się jedynie wpis od skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 P.p.s.a.