II SA/Po 907/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2009r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak –Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ E. Brychcy Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...]Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...], znak którym nakazano A Sp. z o.o. wstrzymanie użytkowania części budynku mieszkalnego w P. przy ul. [...]nr [...], działka nr [...], obejmującej pomieszczenia kuchni oraz trzech pokoi na poziomie niskiego i wysokiego parteru, wykorzystywanej jako biuro bez wymaganego prawem pozwolenia na zamianę funkcji obiektu. Wstrzymując wykonanie użytkowania części wyżej opisanego budynku na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, iż dnia 2 lutego 2009 r. przeprowadzono kontrolę obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] nr [...] w P . Ustalono, iż na nieruchomości znajdują się 3 obiekty: budynek mieszkalny, garaż i budynek magazynowy. Obiekty te zostały zakupione przez A Sp. z o.o. w 1996 r. (akt notarialny rep. [...]). Następnie organ wyjaśnił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 8 października 1997 r. nr [...] udzielono spółce pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biura (60,84 m2). Zgodnie z dokumentacją załączoną do decyzji część piwniczna miała być wykorzystywana na biura, a na kondygnacji parteru (niskiego i wysokiego łącznie) miały znajdować się dwa pomieszczenia biurowe oraz trzy pokoje z kuchnią i łazienką. Podczas kontroli (protokół nr [...]) stwierdzono, że całość budynku mieszkalnego wykorzystywana jest przez A Sp. z o.o. na potrzeby biurowe. Mając to na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał właściciela posesji do przedłożenia dokumentu świadczącego o legalności zmiany sposobu użytkowania całego budynku mieszkalnego na biuro. W oświadczeniu z dnia 16 marca 2009 r. A.K. (Prezes Zarządu A Sp. z o.o.) oświadczył, że zmiany pomieszczeń mieszkalnych na biurowe dokonano w 2001 r. bez stosownych dokumentów. Następnie organ wskazał, iż skoro zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na biuro dokonano przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, to do tej zmiany nie stosuje się art. 71a, a dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał też, że stosownie do wskazań Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił wcześniejsze postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu, zwrócono się do Prezydenta Miasta P. o stwierdzenie zgodności obiektu z planem miejscowym. Organ ten wyjaśnił, że dnia 27 stycznia 2009 r. odmówił wydania decyzji na zmianę sposobu użytkowania wszystkich pozostałych pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia biurowe. W zażaleniu na postanowienie A Sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie i zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 71a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu spółka podniosła, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie do wykonanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć nie zostały zakończone. Jednocześnie wyjaśniła, iż w sprawie bezsporne jest, ze budynki posadowione na nieruchomości skarżącej spółki nie zostały wybudowane samowolnie ani z naruszeniem pozwolenia na budowę. Zdaniem A Sp. z o.o. nie było zatem podstaw do wstrzymywania użytkowania części budynku mieszkalnego wykorzystywanej jako biuro. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ pierwszej instancji trafnie zastosował przepisy obowiązujące przed wejściem w życie art. 71a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Mając to na względzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd, że w sprawie miał zastosowanie art. 71 ust. 3 w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji, który do zmiany sposobu użytkowania nakazuje stosować odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ może wstrzymać użytkowanie obiektu, jeżeli ustali, iż nastąpiła samowolna zamiana użytkowania. Uzupełniająco Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że w aktualnym stanie prawnym wstrzymanie użytkowania samowolnie zmienionego jest obligatoryjne (art. 71a Prawa budowlanego). Zdaniem organu odwoławczego wstrzymanie użytkowania obiektu umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W skardze A Sp. z o.o. powtórzyła zarzuty odwołania i wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłączenie do wykonanych samowolnie robót, które w chwili wydania rozstrzygnięć w oparciu o te przepisy nie zostały zakończone. Podniosła też, że budynki posadowione na nieruchomości skarżącej nie zostały wybudowane samowolnie ani z naruszeniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego, ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie utraciło moc na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego bowiem w ciągu dwóch miesięcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do meritum sprawy administracyjnej organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornym jest, że skarżąca spółka A dokonała samowolnie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], przy ul. [...] nr [...] w P . Fakt ten został stwierdzony w toku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. dnia 2 lutego 2009 r. W jej toku ustalono, że na kontrolowanej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny w całości użytkowany dla celów biurowych spółki A (zob. protokół nr [...] – oryginał w aktach sprawy zakończonych decyzją [...], k. 3). Jedynie w odniesieniu do części tego budynku udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania (decyzja z dnia 8 października 1997 r. [...]– kopia w aktach [...], k. 3c). Na etapie kontroli A. K. (Prezes Zarządu A ) nie przedstawił wymaganego prawem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania całego budynku mieszkalnego. W piśmie z dnia 16 marca 2009 r., na wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego datę dokonania zmiany sposobu użytkowania całego budynku mieszkalnego na pomieszczenia biurowe, oświadczył natomiast, że zmiany sposobu użytkowania dokonano w 2001 r. i nie ma dokumentów potwierdzających ten fakt (k. 2 i 3 akt adm. nr -[...]). Z uwagi na ustaloną datę samowolnej zmiany sposobu użytkowania organy trafnie zastosowały przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej przepisu art. 71a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W skardze A Sp. z o.o. nie kwestionowała powyższego stanowiska, co do reżimu prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skoncentrowała się natomiast na wykazaniu, że przepisy art. 50 ust.1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. zastosowano w sprawie w sposób niewłaściwy. Wyraziła przekonanie, że rozstrzygnięcia określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego można wydać wyłącznie w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót, które nie zostały zakończone. Tymczasem w tej sprawie obiekt, którego dotyczy postanowienie, nie był wybudowany samowolnie ani z naruszenie pozwolenia na budowę. Poglądu skarżącej nie można uznać. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r.) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 (pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego), przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio, z tym, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania wymaga rozważenia, jaka materia regulacji przywoływanej jest relewantna z punktu widzenia charakteru przepisu odsyłającego lub instytucji prawnej jaką ten przepis tworzy. Art. 50 Prawa budowlanego, na którym oparto zaskarżone postanowienie, w swym właściwym kontekście normatywnym (art. 50, 51 i m.in. art. 28, 30 Prawa budowlanego) służy organom nadzoru budowlanego jako środek prawny pozwalający na tymczasowe wstrzymanie robót budowlanych. Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że rolą tego przepisu jest umożliwienie organowi niezwłocznego zatrzymania toczącego się procesu budowy, którego nie poprzedzono wymaganym pozwoleniem lub zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 1) albo, który narusza warunki pozwolenia lub inne przepisy (art. 50 ust. 1 pkt 3), bądź prowadzony jest w sposób mogący stwarzać kwalifikowane zagrożenia (art. 50 ust. 1 pkt 2). Art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego pozwala na odpowiednie zastosowanie instytucji tymczasowego wstrzymania także w odniesieniu do użytkowania będącego w toku, zmienionego bez wymaganego pozwolenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jest to konieczne i uzasadnione albowiem zmiana sposobu użytkowania wiąże się, między innymi, z podjęciem albo zaniechaniem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2 pkt 2). W tym przypadku, rzecz jasna, postanowienie tymczasowe (art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy) nie będzie odnosiło się do prowadzonych robót budowlanych, a do samowolnie zmienionego użytkowania będącego w toku. Nie ma więc znaczenia jaki charakter miała samowolna zmiana sposobu użytkowania oraz czy wiązała się z robotami budowlanymi. Z punktu widzenia art. 71 ust. 3 istotny jest bowiem ten element regulacji, który odnosi się do przesłanek (art. 50 ust. 1), formy (art. 51 ust. 3) oraz ważności postanowienia wstrzymującego (art. 50 ust. 4). Inny jest natomiast przedmiot postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3, gdyż dotyczy ono wstrzymania nie robót budowlanych, a nielegalnego użytkowania. Argumentacja A Sp. z o.o. przedstawiona w skardze, jak również treść powołanego przez skarżącą orzecznictwa (wyrok z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt IVV SA/Wa 14222/07) dotyczyły stosowania art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego we właściwym tym przepisom kontekście normatywnym, a więc wprost w odniesieniu do "prowadzonych robót budowlanych". Można się zgodzić, że rzeczywiście bezprzedmiotowe jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone (tak: Z.Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 538). Ta oczywista konstatacja wykracza jednak poza problematykę tej sprawy, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy "prowadzonych" czy "zakończonych" robót budowlanych, a samowolnie zmienionego użytkowania, które bezspornie było w toku w momencie wydawania postanowienia i wymagało wstrzymania (art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Uzupełniając powyższe warto wskazać, że za koniecznością odpowiedniego stosowania instytucji tymczasowego wstrzymania do samowolnie zmienionego użytkowania w oparciu o art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. o sygn. akt II OSK 605/07 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd ten stanowczo zakwestionował pogląd, iżby odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w warunkach określonych art. 71 ust. 3 miałoby być ograniczone do sytuacji, w których w dacie wydawania postanowienia inwestor prowadził samowolnie roboty budowlane, mające na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładania abstrahowałaby od treści i celu regulacji; stwierdził, że odesłanie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w stanach związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, miało umożliwić wstrzymanie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 130/07 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może też ujść z pola widzenia fakt, że w aktualnym stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie tylko upoważnia, ale i obliguje organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a Prawa budowlanego). Trafnie zwrócono na to uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z treści art. 71a Prawa budowlanego można odczytać intencje ustawodawcy, który wprowadzając odrębny tryb dotyczący legalizacji samowolnej zmiany użytkowania, nie wahał się - tym razem wprost, a nie poprzez odesłanie ustawowe - wyposażyć organy nadzoru w instrument prawny służący tymczasowemu wstrzymywaniu nielegalnego użytkowania. Całkowicie niezasadny był natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 71a Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Abstrahując od faktu, że skarżąca przepisu tego w ogóle nie uzasadniła, wskazać należy, iż w tej sprawie nie mógł być on przedmiotem skutecznego zarzutu, ponieważ nie znajdował w niej zastosowania (por. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888). Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego podniesionego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (a w tej sprawie odpowiednio - zmienionego samowolnie użytkowania) traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Stosownie zaś do art. 50 ust. 5 ustawy, na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (użytkowania) służy zażalenie. W tej sprawie bezsporne jest, że organ odwoławczy wydał postanowienie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji. Sądowa kontrola legalności postanowienia organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane miała już jednak miejsce po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia. W ocenie Sądu, upływ terminu ważności tego postanowienia nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skoro z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość zakwestionowania przez stronę trafności przedmiotowego postanowienia - najpierw w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego - to strona powinna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organów nadzoru budowlanego co do wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W postępowaniu sądowo-administracyjnym wskazane uprawnienie strony realizowane jest wyłącznie w sytuacji, gdy sąd administracyjny dokona oceny legalności tego postanowienia, a wynik tej kontroli sformułuje w wyroku. Postulowane w odpowiedzi na skargę ograniczenie wypowiedzi sądu do formalnego zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niweczyłoby niewątpliwie celowość wnoszenia skargi. W postanowieniu o umorzeniu postępowania sąd nie zawiera bowiem prawnej oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony dokonanej przez organy administracji publicznej. W tych okolicznościach, zdecydowanego odróżnienia wymaga zagadnienie ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane od oceny trafności tego rozstrzygnięcia, której na skutek wniesionej skargi może dokonać tylko sąd administracyjny (zob. wyrok z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 564/06, publ. Lex nr 338849, wyrok z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1304/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r., w podstawie prawnej, błędnie oznaczył publikator ustawy Prawo budowlane. Wskazał bowiem, iż oparł się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 w wersji ustawy opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2006 r. Po analizie treści uzasadnienia postanowienia można jednak łatwo zorientować się, że chodzi o brzmienie ustawy sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r., a więc o tekst pochodzący z Dziennika Ustaw z 2003 r. Nr 207, poz. 2016. Wadliwe oznaczenie aktu prawnego nie miało wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Mając na względzie, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy MK