II SA/Po 909/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na akt Starosty L. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu kwotę (...) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Starosta L. działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45 poz. 435 ze zmianami) zatwierdził w dniu (...) maja 2008 r. uproszczony plan urządzenia lasu wsi S., gmina Ś. województwo wielkopolskie na okres od (...) stycznia 2008 r. do (...) grudnia 2017 r. Pismem z dnia (...) marca 2014 r. J. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 61a K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu S., gmina Ś., na okres od dnia (...) stycznia 2008 r. do (...) grudnia 2017 r. Wbrew zawartemu w postanowieniu pouczeniu, skarżący wniósł na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 04 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 837/14 skargę odrzucił z uwagi na jej wniesienie bez wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. J. B. w dniu (...) maja 2015 r. ponownie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego uproszczonego planu urządzenia lasu, przyjmując, że zapisy uproszczonego planu urządzenia lasu uzyskują moc obowiązującą po zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej, co nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej. Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2015 r. J. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia (...) czerwca 2015 r., jednakże postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. Pismem z dnia (...) sierpnia 2015 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na akt Starosty L. – "Uproszczony plan urządzenia lasu obręb S. gmina Ś. na okres od (...) stycznia 2008 roku do (...) grudnia 2017 roku" żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż organ wydał skarżony akt w następstwie błędnej formy działania administracji, a mianowicie wydania uproszczonego planu urządzania lasu, w sytuacji, w której organ winien wydać decyzję administracyjną. Mając na uwadze niejednoznaczny charakter prawny uproszczonego planu urządzenia lasu skarżący przyjął, iż uproszczony plan urządzania lasu jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wskazano, iż w obu przypadkach (zaliczenia przedmiotowego aktu do materii objętej regulacją art. 3 § 2 pkt 4 albo art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) przewidziana jest kontrola działań administracji publicznej, natomiast różnica sprowadza się do sposobu jego zaskarżenia. W konsekwencji odmienny jest sposób, terminy i tryby wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Na poparcie przyjętego stanowiska skarżący argumentował, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13 rozstrzygnął, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., omawiając problematykę różnicy pomiędzy tymi dwoma formami działania administracji publicznej. Zdaniem skarżącego uproszczony plan urządzenia lasu nie mieści się w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przede wszystkim z powodu niespełnienia przesłanki zindywidualizowania aktu lub czynności, jak też z uwagi na brak powiązania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa dokonanych w tym trybie, z precyzyjnie oznaczonym adresatem. Z ostrożności skarżący następnie podniósł, iż gdyby Sąd stanął na stanowisku, iż skarżony akt - uproszczony plan urządzania lasu, spełnia jednak kryteria przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym do jego zaskarżenia ustawa wymaga zastosowania m.in. art. 52 § 3 p.p.s.a., skarga powinna zostać rozpoznana z uwagi na okoliczność, że ewentualne uchybienie terminowi z art. 52 § 3 p.p.s.a nastąpiło bez jego winy. Powyższe umożliwia aktualne brzmienie art. 52 § 3 in fine p.p.s.a. Zdaniem skarżącego na okoliczności braku winy w uchybieniu terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a. wskazuje brak orzecznictwa sądowego podejmującego problematykę charakteru tego rozstrzygnięcia - akt ten stanowił rodzaj decyzji administracyjnej. Pogląd ten skarżący wywodził z okoliczności, że plan dotyczy terenu będącego własnością skarżącego, a więc został wydany w jego indywidualnej sprawie (określając prawa i obowiązki skarżącego). Z tego powodu skarżący korzystał wcześniej z nadzwyczajnych trybów zaskarżania planu na podstawie art. 145 K.p.a. i 156 K.p.a. Na żadnym etapie sprawy (zarówno w trakcie wydania skarżonego aktu, jak i na etapie późniejszym), organy administracji nie pouczyły skarżącego o sposobie i środkach zaskarżania przedmiotowego planu. Jedna ze spraw była ostatecznie rozpatrywana również przez tut. Sąd pod sygn. II SA/Po 837/14. Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, jak również w dalszym ciągu niejasny charakter prawny przedmiotowego aktu, skarżący dokonał należytej staranności dochodząc swoich praw osobiście przez organami administracji publicznej w trybach nadzwyczajnych zaskarżania decyzji administracyjnych. Wykorzystał bowiem środki, które przysługują w postępowaniu administracyjnym, nie wiedząc o konieczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i w dalszym etapie złożenia skargi do sądu. Przedstawiony stan faktyczny powoduje, iż Skarżący nie ponosi winy w niedochowaniu terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący argumentował, iż niezachowanie właściwego trybu zaskarżenia decyzji, nie było zamiarem skarżącego, jak również nie wynikało z braku należytej staranności. Ustawodawca tworząc ustawę o lasach nie zadbał o precyzyjne wskazanie trybu odwoławczego. W sytuacji wielości i skomplikowanej konstrukcji rozstrzygnięć administracyjnych (już sama ustawa o lasach wskazuje 4 różne formy rozstrzygnięcia dotyczące urządzania lasów), nawet posiadanie fachowej wiedzy prawniczej nie gwarantuje możliwości precyzyjnego ustalenia właściwej drogi zaskarżenia. Jednocześnie skutki niewłaściwego wyboru mogą być bardzo dotkliwe pozbawiając adresata aktu, który oddziałuje na jego prawa i obowiązki, możliwości skutecznego kwestionowania działań organów administracji. Skarżący nie powinien być obciążany konsekwencjami takiego stanu prawnego i faktycznego. Tym bardziej, że podjął określone działania zmierzające do zakwestionowania wydanego rozstrzygnięcia (lecz w niewłaściwy sposób). W razie nie podzielenia przez tut. Sąd stanowiska skarżącego, co do charakteru prawnego uproszczonego planu urządzania lasu lub braku uznania, iż uchybienie terminowi z art. 52 § 3 p.p.s.a. nastąpiło bez winy skarżącego, zostanie on faktycznie pozbawiony prawa do sądu. Wobec powyższego, w obrocie prawnym pozostanie jeszcze przez kilka najbliższych lat akt, którego wady jednoznacznie wskazują, iż powinien podlegać kontroli, a w konsekwencji uchyleniu z systemu prawnego. W dalszej kolejności skarżący przedstawił zarzuty merytoryczne wobec zaskarżonego aktu. Starosta w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania przez Sąd, iż sprawa może podlegać kontroli merytorycznej, o jej oddalenie. Zdaniem organu uproszczony plan urządzenia lasu jest aktem, o którym mowa art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Dalej wyjaśniono, że Starosta w dniu (...) stycznia 2008 r. zwrócił się do Urzędu Gminy Ś. o wyłożenie do publicznego wglądu przedmiotowego projektu planu. Urząd Gminy Ś. w piśmie z dnia (...) kwietnia 2008 r. poinformował tut. organ, że w okresie wyłożenia planu nie wpłynęły żadne wnioski, uwagi i zastrzeżenia odnośnie planu, tym samym Starosta mógł zatwierdzić uproszczony plan urządzenia lasu, co nastąpiło w dniu (...) maja 2008 r. Organ następnie przesłał właścicielom lasów położonych w obrębie Strzyżewice zadania gospodarcze do wykonania w okresie 10-ciu lat, tj. w okresie obowiązywania uproszczonego planu. Pismo to zostało skutecznie doręczone również E. i J. B. J. B. w 2008 r. w żaden sposób wówczas nie próbował wzywać organu do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu minął już termin do wniesienia skargi na przedmiotowy plan. W dalszej kolejności organ odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, podnosząc że również z tych powodów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odpowiadając na wezwanie Sądu, pismem procesowym z dnia 26 października 2015 r. skarżący złożył do akt sprawy odpis wezwania Starosty do usunięcia naruszenia prawa oraz odpis decyzji Starosty z dnia (...) czerwca 2015 r. o odmowie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu dla właścicieli lasu o powierzchni 0,41 ha, położonego na działce nr (...) obręb S. gm. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu. Rozpoznając przedmiotową skargę należało w pierwszej kolejności rozważyć charakter prawny działania Starosty, polegającego na zatwierdzeniu uproszczonego plan urządzenia lasu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o lasach plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, przy czym ust.2 stanowi, że uproszczone plany urządzenia lasu z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Art. 22 ust. 2 powołanej powyżej ustawy wskazuje, że starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest podgląd, że legalność czynności organu administracji w zakresie zatwierdzenia planu urządzenia lasu może być podana sądowej kontroli, jednakże może to jednak nastąpić wyłącznie z zachowaniem reguł określonych dla aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli zgodnie z art. 52 § 3 wskazanej ustawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2471/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1298/09, Baza NSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1890/08, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1301/13, Baza NSA). Zauważyć bowiem należy, że starosta zatwierdzając uproszony plan urządzenia lasu, podejmuje, w stosunku do osób trzecich (osób fizycznych i prawnych) będących właścicielami lasu, działania skierowane na zewnątrz. Zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu, rodzi dla właściciela lasu określone prawa i obowiązki w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki leśnej. Jeżeli zaś właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji (art. 24 ustawy o lasach). Wskazane rozwiązania prawne prowadzą do wniosku, że zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w formie decyzji administracyjnej, albowiem ustawodawca wyraźnie wskazał te sytuacje w których starosta uprawniony jest do wydania decyzji (art.19 ust. 3, art. 21 ust. 5, art. 24 ustawy o lasach). Samo zatwierdzenie dokonywane przez starostę jest aktem skierowanym na zewnątrz, gdyż jego adresatem są osoby trzecie właściciele lasów, natomiast z zatwierdzonego uproszczonego planu urządzenia lasów wynikają dla właścicieli lasów określone uprawnienia i obowiązki, a w przypadku ich niewykonywania starosta w drodze decyzji może nałożyć obowiązek ich wykonania. Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, że zatwierdzanie uproszczonych planów dokonywane przez starostę należy kwalifikować zgodnie z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakwalifikowanie zatwierdzenia przez starostę uproszczonego planu lasu jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powoduje, że reguły jego zaskarżenia do sądu administracyjnego są regulowane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. I tak, stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a u.p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. To, czy powyższy termin został zachowany, czy też został uchybiony, podlega ocenie sądu właściwego po wniesieniu skargi, przy czym Sąd nie wydaje w tej materii odrębnego rozstrzygnięcia (za: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2015, str. 318). Obowiązkiem Sądu, przed merytoryczną oceną skargi, było więc rozstrzygnięcie, czy skarżący wypełnił warunki formalne, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisem. Przedmiotowy plan urządzenia lasu został zatwierdzony przez Starostę w dniu (...) maja 2008 r. Jak wynika z akt sprawy skarżący wiedział o powyższym akcie, gdyż pismem Starosty z dnia (...) czerwca 2008 r. został on poinformowany o obowiązkach, jakie na niego nałożono w przedmiotowym dokumencie (k. 12 akt administracyjnych wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru powyższego pisma podpisanym przez J. B.). Pomimo powyższej okoliczności skarżący dopiero w 2014 r. zaczął kwestionować przedmiotowy plan urządzenia lasu w drodze wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Niewątpliwie miał on jednak świadomość, że plan powyższy obowiązuje i pozostaje w obrocie prawnym, co potwierdza chociażby protokół wizji nieruchomości z dnia (...) kwietnia 2014 r. Pomimo to, z wnioskiem o usunięcie naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 52 p.p.s.a., skarżący zwrócił się do organu dopiero w dniu (...) czerwca 2015 r. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach faktycznych nie sposób przyjąć, aby termin powyższy został dochowany. Szczególne znaczenie ma przy tym fakt, że skarżący dowiedział o przedmiotowym akcie już w 2008 r., a dopiero w 2014 r. podjął próby jego wzruszenia. Równocześnie, podnoszone przez skarżącego argumenty, wskazujące na brak winy w uchybieniu terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie znajdują uzasadnienia. Błędna ocena prawna co do charakteru uproszczonego planu lasu, w sytuacji, gdy skarżący już w 2014 r. korzystał z pomocy osób posiadających wiedzę prawną (por. pismo sporządzone przez biuro prawne "A" w marcu 2014 r., k. 10 akt administracyjnych), nie uzasadnia przyjęcia fikcji, jakoby od czerwca 2008 r., kiedy skarżący faktycznie dowiedział się o uproszczonym planie lasu (w tym też momencie rozpoczął swój bieg termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa), niemożliwym było złożenie środków prawnych zmierzających do wyeliminowania przedmiotowego aktu z obrotu prawnego, w tym wyczerpania trybu, o jakim mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że ustalone przez ustawodawcę kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wymaga dopełnienia obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Oceniając wystąpienie tej przesłanki sąd przyjmuje obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona (lub jej pełnomocnik) nie mogła usunąć zaistniałej przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Aby zatem uprawdopodobnić okoliczności uzasadniające wniosek o przywrócenie terminu, strona powinna wskazać, że podjęte przez nią działania były prowadzone z należytą starannością, jak również, że przeszkoda, która spowodowała niedotrzymanie terminu, była od niej niezależna. W ocenie Sądu powołane w uzasadnieniu wniosku przyczyny uchybienia terminu, to jest brak wiedzy o możliwości i sposobie wzruszenia planu urządzenia lasu oraz rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do tego rodzaju aktów organów administracji nie pozwalają w tym przypadku uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i w konsekwencji rozpoznać skargę. Przedmiotowy plan został zatwierdzony i wszedł w życie w 2008 roku, o czym skarżący i jego żona zostali przez organ powiadomieni. W opinii Sądu w tych okolicznościach nie można argumentować, że skarżący pierwszą próbę wzruszenia przedmiotowego planu podjął dopiero po sześciu latach od wejścia planu w życie w 2014 r., z uwagi na brak wiedzy o możliwości i sposobie wzruszenia planu urządzenia lasu oraz rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do tego rodzaju aktów organów administracji. Zdaniem Sądu, rozwiązanie, o jakim mowa w art. z art. 52 § 3 p.p.s.a., z uwagi na swój szczególny charakter, powinno znajdywać zastosowanie w sprawach, gdzie skarżący może być celowo wprowadzonym w błąd, co do możliwości złożenia stosownego wniosku, lub też w sprawach, w których adresatami są osoby nieporadne życiowo, a więc osoby nie mogące normalnie funkcjonować w sferze kontaktów z administracją. Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że analiza akt sprawy i skargi wskazuje, że jej istota sprowadza się do oceny okoliczności jaką jest błędna lokalizacji lasu na mapie ewidencyjnej załączonej do uproszczonego planu lasu, która jest inna od lokalizacji wynikającej z ortofotomapy. W opinii Sądu rozbieżność taka może być wyeliminowana w drodze aneksu, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, a to oznacza, że skarżący nadal ma możliwość ubiegania się o dokonanie korzystnych, w jego ocenie, zmian w przedmiotowym planie urządzenia lasu. Tym samym nie można wywodzić, iż odrzucenie przez Sąd przedmiotowej skargi pozbawia skarżącego prawa do sądu. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga została wniesiona z naruszeniem terminu określonego art. 52 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1pkt 1 p.p.s.a.