II SA/Po 915/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2010r. sprawy ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] 2009 r. nr: [...], II. przyznaje adwokatowi A. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącym z urzędu, kwotę [...] zł (w tym [...] zł tytułem podatku od towarów i usług) oraz kwotę [...],- (trzydzieści cztery) złote tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Starosta G. decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę w G. W . przy ul. [...], dz. nr [...], przez inwestorów H. i S. K . W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] października 2004 r. na wniosek H. i S. K. wydał decyzję o wspomnianym wyżej pozwoleniu na budowę. W dniu 13 lipca 2009 r. K. i W. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Organ wezwał Państwa G. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez określenie, która z przesłanek art. 145 § 1 kpa ma stanowić podstawę wznowienia postępowania oraz kiedy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi K. i W. G. podali, że podstawę wznowienia stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś o podstawie wznowienia postępowania dowiedzieli się na początku 2009 r. Organ stwierdził, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w szczególności art. 28 ust. 2, który mówi, że stronami w tym postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ uznał, że oddziaływanie obiektu Państwa K. mieści się w granicach ich nieruchomości, czyli działki nr [...] (zabudowa oddalona od granicy działki na odległość 3 m) i w żaden sposób nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Państwa G . W tej sytuacji zdaniem Starosty, K. i W. G. nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto organ stwierdził, że nawet gdyby uznać, że wnioskodawcy posiadają interes prawny i mają przymiot stron, to nie dochowali oni terminu określonego w art. 148 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem wnioskodawcy oświadczyli, że o podstawie wznowienia dowiedzieli się na początku 2009 roku, wniosek zaś złożyli dopiero 13 lipca 2009 r. K. i W. G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Podnieśli, iż nie zgadzają się z twierdzeniem jakoby nie byli stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na nadbudowę sąsiedniego budynku należącego do H. i S. K . Wskazali, że nadbudowa ta spowodowała, że piętro tego budynku zbliżyło się na odległość 2,80 m od ich działki, a więc bliżej niż zezwalają na to przepisy. Tym samym obiekt w oczywisty sposób znajduje się w sferze oddziaływania na ich nieruchomość. Odwołujący się podali, że balkon budynku inwestorów nie był ujawniony w mapie załączonej do decyzji Burmistrza G. W . z 29 grudnia 2003 r. Nr [...]. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że z dokumentacji dowodowej wynika, iż K. i W. G. pismem z dnia 27 maja 2009 r. zwrócili się z prośbą do Starosty G. o wydanie mapy zasadniczej oraz pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2004 r. Uznać należy więc, że data 27 maja 2009 r. jest datą, w której wiedzieli już oni o istnieniu decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2004 r. i stanowi początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skoro wniosek o wznowienie złożyli w dniu 13 lipca 2009 r., to uchybili miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2 kpa. K. i W. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając organowi naruszenie przy jej wydaniu art. 7, art. 77, art. 147 i art. 148 kpa. Skarżący podali, że o nieprawidłowościach dowiedzieli się na początku 2009 r. i w związku z tym w dniu 4 lutego 2009 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W . o podjęcie stosownych działań mających doprowadzić do przestrzegania przepisów prawa. W odpowiedzi z dnia 3 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor poinformował ich o wydaniu przez Starostę G. decyzji z dnia [...] października 2004 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz podał, że w dniu 10 lutego 2009 r. dokonano kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego i stwierdzono, że jest on wykonany zgodnie z przepisami, tj. jest posadowiony w odległości 3 m od granicy działki skarżących. W tej sytuacji skarżący w dniu 27 marca 2009 r. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.W . o wszczęcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi z 9 kwietnia 2009 r. Inspektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W wyniku odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu pismem z dnia 13 maja 2009 r. podzielił stanowisko organu I instancji. Mając na względzie powyższe skarżący podali, iż ich zdaniem w piśmie z 27 marca 2009 r. wyrazili wolę przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podali, iż nie są prawnikami i rozumieli działań podejmowanych przez organy. Wskazali, że w dniu 13 lipca 2009 r. ponownie wystąpili do Starosty G. o wznowienie postępowania. W tej sytuacji ich zdaniem, za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] października 2004 r. należy uznać, jeśli nie pismo z dnia 4 lutego 2009r. to z pewnością pismo z dnia 27 marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu zwolniła K.i W.G. od kosztów sądowych i ustanowiła dla nich adwokata. Sąd w dniu 22 kwietnia 2010 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W . o nadesłanie dokumentacji związanej z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. W . przy ul. [...], dz. nr [...], w szczególności korespondencji prowadzonej przez organ z K. i W. G . W odpowiedzi Inspektor przesłał żądaną dokumentację. Na rozprawie pełnomocnik skarżących wniósł o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a nie pokrytych w całości, ani w części. Ponadto przedłożył sześć zdjęć, na których widnieje sporny balkon, a także fragmenty domu skarżących oraz płot usytuowany w granicy obu działek. Na pytanie Sądu K. G. wyjaśniła, że przedłożone zdjęcia wykonano dwa tygodnie wcześniej, a nadbudowa budynku rozpoczęła się dwa-trzy lata temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wznowienia, w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 kpt 4 kpa, postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2004 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę w G. W . przy ul. [...], dz. nr [...] przez inwestorów H. i S. K . Organy obu instancji uznały, że K. i W.G. dowiedzieli się o decyzji Starosty z [...] października 2004 r. na początku 2009 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyli dopiero w dniu 13 lipca 2009 r., a więc z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa. Z tego powodu organy orzekły o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Zgodnie z przepisem art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Przepis art. 148 § 1 kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Wniesienie podania o wznowienie postępowania po ustaniu terminu określonego w art. 148 § 1 kpa stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Zważyć jednak należy, że złożenie podania do innego organu z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa nie szkodzi stronie, gdyż korzysta ona z ochrony ustanowionej w art. 65 kpa (M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel – Kpa. Komentarz, Warszawa 2005, s. 879, również wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 maja 2005 r., III SA/Gd 121/04, Lex nr 203471). W myśl art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Co istotne, zgodnie z art. 65 § 2 kpa podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W ocenie Sądu, organy orzekające pomijając pisma wniesione przez skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.W. błędnie przyjęły, że skarżący złożyli podanie o wznowienie postępowania w dniu 13 lipca 2009 r., w konsekwencji czego błędnie orzekły, że podanie to wniesiono z uchybieniem terminu. Zważyć należy, iż zarówno Starosta G., jak i Wojewoda nie zbadali, pomimo, iż były ku temu przesłanki, czy skarżący przed wniesieniem pisma z dnia 13 lipca 2009 r. nie złożyli podania o wznowienie postępowania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W.. Wskazać trzeba, że w piśmie z 10 lipca 2009 r. (wniesionym do Starosty w dniu 13 lipca 2009 r.) K. i W.G. wskazali , że 4 lutego 2009 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.W . z zapytaniem o stan realizacji inwestycji prowadzonej przez H. i S. K . Podali też, że z powodu niewyjaśnienia przez Inspektora w piśmie z 3 marca 2009 r. podnoszonych przez nich kwestii, zwrócili się do niego "o wszczęcie postępowania administracyjnego". Z nadesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W . akt wynika, że skarżący kierując do niego pismo z dnia 4 lutego 2009 r. nie wiedzieli jeszcze o wydaniu przez Starostę G. decyzji z [...] października 2004 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku należącego do ich sąsiadów H. i S.K . W piśmie tym podali bowiem, że od czasu wydania przez Burmistrza G. W . decyzji z dnia 29 grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie toczyło się już żadne postępowanie związane z tą rozbudową. Dopiero w piśmie z dnia 3 marca 2009 r., doręczonym skarżącym w dniu 4 marca 2009 r., Powiatowy Inspektor poinformował ich o wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] października 2004 r. Po upływie niespełna miesiąca (23 dni) K. i W. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia dlaczego zostali pozbawieniu możności udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Przedstawione uchybienia organów orzekających naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 7 kpa w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że to organy orzekające są gospodarzami postępowania i to one winny dokładnie, mając na uwadze przedmiot sprawy, wyjaśnić wszystkie okoliczności. Emanacją zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Mając na względzie powyższe oraz powołany wcześniej przepis art. 65 kpa stwierdzić trzeba, że Starosta G., chcąc ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania wniesiono w terminie, winien był nie tylko zbadać treść pisma skarżących skierowanego do Powiatowego Inspektora Budowlanego w G. W. z dnia 4 lutego 2009 r., ale również jego obowiązkiem było ustalenie, czy przed wniesieniem podania z dnia 10 lipca 2009 r. K. i W. G. nie zwrócili się do Inspektora Budowlanego z wnioskiem o wznowienie. Należy zauważyć, że skarżący we wniosku z dnia 10 lipca 2009 r. o wznowienie postępowania powołali się na korespondencję z organem nadzoru budowlanego. Nadto skarżący załączyli do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji pisma skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W . z dnia 4 lutego 2009 r. i z dnia 27 marca 2009 r. Jednakże żaden z organów orzekających w sprawie do treści tych pism się nie odniósł. W ocenie Sądu, z pisma skarżących z dnia 27 marca 2009 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Budowlanego w G. W. wyraźnie wynika, że stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2004 r. W tej sytuacji, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające, mając na uwadze treść przepisu art. 153 p.p.s.a., powinny zastosować się do szczegółowych wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w oparciu o przepisy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3, § 3 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na marginesie trzeba wspomnieć, zważywszy na treść uzasadnienia decyzji organu I instancji z 17 września 2009 r., że odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Nie można więc w drodze odmowy wznowienia postępowania odmówić osobom, które uważają się za strony, możliwości wykazania ich interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej żądania (vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 lipca 2009 r., II SA/Ke 187/09, Lex 562863, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2009 r., III SA/Wr 368/08, Lex nr 519728). /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK