II SA/Po 922/14

Dnia 10 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi H. G. o wymierzenie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 roku o sygn. akt II SA/Po 1029/11; oddala skargę Wniesioną w dniu (...) lipca 2014 r. skargą H. G., działając w oparciu o przepis art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1029/11. W uzasadnieniu powyższej skargi wyjaśniono, że wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1029/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r., nr (...), wskazując na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Po przekazaniu akt sprawy do organu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia zobowiązano organ I instancji do oceny przedłożonych przez stronę dokumentów oraz dokonania oględzin nieruchomości. Następnie skarżący wskazał, że niezrozumiałe są dla niego działania organów nadzoru budowlanego, które w toku postępowania nie uznają przedstawionych przez niego dowodów wskazujących na legalność wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Mając powyższe na względzie wezwano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., a następnie wniesiono o wymierzeniu powyższemu organowi grzywny, z tytułu niewykonania wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 330/14, odrzucił skargę, podnosząc, że organem, na rzecz którego mogłaby być wymierzona grzywna, jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Realizując wskazania zawarte w uzasadnieniu powyższego postanowienia, skarżący wezwał w dniu (...) czerwca 2014 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., a z uwagi na brak reakcji ze strony organu, skarżący wniósł niniejszą skargę. Skarżący zwrócił się jednocześnie do Sądu o wskazanie, który z organów nadzoru budowlanego ma wykonać Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r. oraz o wymierzenie grzywny z tytułu ich opieszałości i przewlekłego prowadzenia postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy postępowania egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. (...) do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia (...) kwietnia 1992 r. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), oddalono zgłoszone w toku postępowania zarzuty zobowiązanego H. G. Rozstrzygniecie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r., nr (...), jednak postanowienie powyższe zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1029/11. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia zobowiązano organ I instancji do oceny przedłożonych przez stronę dokumentów oraz dokonania oględzin nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznym postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r., nr (...), oddalił zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że organ wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., a skarga powinna zostać oddalona. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przedłożenia dowodów doręczania stronom postępowania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla ostatecznym z dnia (...) marca 2014 r., nr (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Jednym z instrumentów prawnych, mającym na celu zagwarantowanie szybkiego wykonania wyroku sądu administracyjnego jest przewidziana w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Niewątpliwie ratio legis powyższej skargi jest ukaranie organów administracji za ignorowanie wyroków sądowych, a tym samym dyscyplinowanie organów do honorowania tych orzeczeń i wykonywania zgodnie z ich treścią. W ramach skargi na niewykonanie wyroku sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zgodności z prawem podjętych przez organ działań, czy też rozstrzygnięć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r., I SA/Wr 1879/07, Baza NSA). Analiza art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje stronie postępowania sądowoadministracyjnego m.in. w sytuacji, gdy organ pozostaje bezczynny (lub przewlekle prowadzi postępowanie) po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takiej sytuacji, rola sądu sprowadza się do oceny, czy w terminach określonych w przepisach prawa procesowego, w tym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zobowiązany organ, wydał akt lub podjął czynność. Równocześnie podkreślić należy, że w skardze na niewykonanie wyroku nie można skutecznie podnosić zarzutu nierespektowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej czy wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu uchylającym wcześniej orzeczenie wydane w tej sprawie. Zarzut powyższy może być podnoszony dopiero w skardze do sądu administracyjnego na wydany w sprawie akt (jako zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale nie może stanowić podstawy do żądania wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być bowiem tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (postanowienie NSA z 25 maja 2001 r., V SA 354/01, ONSA 2002, Nr 3, poz. 117). Jak wskazuje analiza akt sprawy, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1029/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r., nr (...), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), w sprawie oddalenia zarzutów obowiązanego H. G. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym doprowadzenia rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. (...) do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia (...) kwietnia 1992 r. Jak wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku, w sprawie zaistniała konieczność wyjaśnienia, czy obowiązek podlegający egzekucji został już wykonany. W szczególności Sąd zauważył, że "ponownie rozpatrując zażalenie i zgłoszone zarzuty WINB winien dokonać oceny przedłożonych przez stronę dokumentów, które w jej opinii świadczą o wykonaniu obowiązku w lutym 1993 r. a także rozważyć, mając na względzie treść art. 7 k.p.a., celowość dokonania oględzin przedmiotowego budynku pod kątem wykonania przez zobowiązanych nałożonego na nich decyzją z dnia (...) listopada 1992 r. obowiązku". Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia zobowiązano organ I instancji do oceny przedłożonych przez stronę dokumentów oraz dokonania oględzin nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznym postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r., nr (...) oddalił zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (k. 12 akt sądowych). Mając na względzie powyższy stan faktyczny wskazać należy, że istotnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wykonał prawidłowo nałożonych na niego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1029/11, obowiązków. Zaniechał on bowiem dokonania, we własnym zakresie, oceny przedłożonych przez stronę dokumentów, jak również nie rozważył celowość dokonania oględzin przedmiotowego budynku. Zamiast tego, postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), organ ten uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Okoliczność powyższa, przemawiająca za naruszeniem przez organ art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stanowiła jednak wystarczającej okoliczności dla wymierzenia organowi grzywny. Jak powyższej wskazano, w ramach sądowej kontroli skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku uchylającego akt lub czynność, obowiązkiem sądu jest rozważanie, czy w dacie wniesienia skargi, organ przeciwko któremu toczy się postępowanie usunął stan bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) i wydał akt lub podjął czynność. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka (usunięcie stanu bezczynności) miała miejsca, gdyż po pierwsze, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając postanowienie z dnia (...) lipca 2012 r. przestał pozostawać w bezczynności, a po drugie, w dacie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wymierzenie organowi grzywny, sprawa dotycząca zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym została już ostatecznie zakończona postanowieniem Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2014 r., nr (...). Sąd zauważa dodatkowo, że postanowienie powyższe zostało doręczone stronom, w tym skarżącemu w drodze doręczenia zastępczego (k. 49 – 51 akt sądowych), a więc weszło do obrotu prawnego i stosownie do treści art. 110 K.p.a. wywołuje skutki prawne. W tym miejscu Sąd wskazuje, że analiza wniesionej skargi, wskazuje, że skarżący utożsamiał stan "wykonania wyroku" z wydaniem przez organy administracji publicznej korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Tymczasem pod wykonanie wyroku należy utożsamiać z elementem jego skuteczności, przejawiającym się w obowiązku podjęcia przez organ administracji publicznej, którego orzeczenie było przedmiotem kontroli, takich działań, które doprowadzą do wydania aktu lub podjęcia czynności o treści zgodnej z oceną prawną sądu i będą stanowiły o zastosowaniu się do wskazań, co do dalszego postępowania (por. M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 49). Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynność w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1029/11, co powoduje, że skargę należało oddalić w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.