II SA/Po 923/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego oddala skargę Pismem z 26 października 2011 r. pełnomocnik M. B. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) wniosek o zalegalizowanie samowolnie wniesionego budynku administracyjno-gospodarczego, położnego w S. przy ul. P. [...]. Strona wniosła, na podstawie art. 43 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o wydanie pozwolenia na użytkowani przedmiotowego budynku. Decyzją z [...] 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił zalegalizowania samowolnie pobudowanego budynku administracyjno-gospodarczego wzniesionego na nieruchomości nr ewid. [...] położonej przy ul. P. [...] (dawniej ul. P. [...] ) w S.. W uzasadnień decyzji organ wyjaśnił, iż w toku kontroli ww. nieruchomości położonej przy ul. P. [...] (dawniej ul. P. [...]) w S. ustalono, iż zlokalizowany jest na niej budynek częściowo w stanie surowym zamkniętym, częściowo ukończony, nieotynkowany, trzykondygnacyjny z użytkowym poddaszem o nieokreślonej funkcji. Budynek jest nieużytkowany. Dalej organ wskazał, iż z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że decyzją z dnia [...] 1994 r. (znak:[...] ) Kierownik Urzędu Rejonowego w P. nakazał Panu M. B. rozbiórkę budynku administracyjno-gospodarczego w S., przy ul. P. [...]. z uwagi na realizację przedmiotowego budynku niezgodnie z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Naczelnika Gminy S. w dniu 16 stycznia 1985 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 1995 r. (znak: [...]). Następnie w wyniku skargi inwestora Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 listopada 1995 r. (SA/Po 884/95) oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Także dalsze starania inwestora o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie przyniosły pożądanego efektu: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 1997 r. ([...]) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] 1995 r. ( znak[...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania pana M. B. decyzją z dnia [...] 1997 r. ([...] ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 1997 r. ([...]).. Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 1998 r. ([...]) odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] 1995 r. ([...]) i decyzji z dnia [...]1994 r. ([...]). Ponadto, Inwestor złożył także wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...]1994 r. Na skutek tego wniosku, po rozpatrzeniu całej sprawy PINB odmówił uchylenia tej decyzji. Także Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWINB) nie przychylił się do argumentów strony i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (sprawa znak: [...]). Decyzję WWINB E. i M. B. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. oddalił skargę (sygn. II SA/Po 2730/03). Inwestorzy próbowali także uzyskać w 2006 r. pozwolenie na użytkowanie budynku magazynowo-biurowego. Na ten wniosek PINB dla powiatu p. odpowiedział decyzją odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] 2006 r. znak: [...] z uwagi na niedołączenie do wniosku wymaganych prawem dokumentów. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] 2007 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] 2006 r. i umorzył postępowanie I instancji powołując się na obowiązującą decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku, która podlega wykonaniu, a to stanowi przeszkodę do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2007 została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu . Sąd ten wyrokiem z [...]2007 r., II SA/Po 168/07 oddalił skargę E. i M. B.. Złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., II OSK 1465/07. Mając na uwadze powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. stwierdził, iż w obrocie prawnym wciąż istnieje ostateczna i wykonalna decyzja z dnia 30 grudnia 1994 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja ta mimo podejmowanych przez M. B. prób nie została wyeliminowana. Nie została też do tej pory wykonana mimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ zauważył, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r. a ustawodawca w aktualnie obowiązującej ustawie z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidział możliwość zalegalizowania obiektów, które powstały przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. - upoważnienia należy szukać w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z uwagi na istniejącą decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu jego legalizacja nie jest możliwa. Na M. B. nadal ciąży obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik M. B. domagając się stwierdzenia zdatności przedmiotowego budynku do użytkowania i podnosząc, iż jego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. a więc do jego legalizacji winny zostać zastosowane przepisu ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Strona podniosła, iż w świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. możliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku bowiem nie koliduje on z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu miejscowości S.- rejon ul. N., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S., z dnia [...] 2001 r., a jego wykonanie jest zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami Polskich Norm i może być użytkowany w sposób bezpieczny, co potwierdził projektant mgr inż. M. K. stosowaną adnotacją na projekcie z dnia 20 października 1995 r. Ponadto, żaden z właścicieli sąsiednich działek nie zgłaszał zastrzeżeń do budowy. Strona podniosła także, iż od dnia 1 stycznia 1995 do 11 lipca 2003 r obowiązywały bardzo restrykcyjne zasady, co do samowolnej budowy bez pozwolenia, bez zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu. Niektórzy inwestorzy, mogli jednak wówczas uniknąć wydania nakazu rozbiórki, ponieważ art.49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym między 1 stycznia 1995 a 11 lipca 2003 r., stanowił, że nie wydaje się nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, pod warunkiem że ich inwestycje nie naruszały przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie mogli starać się o pozwolenie na użytkowanie. Ta okoliczność winna być wzięta również pod uwagę w niniejszym przypadku. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowania organu I instancji prowadzące do jej wydania. Organ odwoławczy po przytoczeniu okoliczności faktycznych zauważył, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1994 r., nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki jest ostateczna. Oznacza to przede wszystkim, że zagadnienie legalności budynku administracyjno - gospodarczego zostało już ostatecznie rozstrzygnięte a podejmowanie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek administracyjnoprawnych działań merytorycznych zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego budynku nosiłoby znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem WWINB postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, co implikuje konieczność umorzenia postępowania. Wyjaśniono, iż podanie z dnia 26 października 2011 r. jest już drugim wnioskiem M. B. o stwierdzenie zgodności z prawem budynku administracyjno - gospodarczego istniejącego na nieruchomości nr [...] w S.. W sprawie tego obiektu budowlanego, wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny i jego stanowisko jest dla organów administracji publicznej wiążące. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i podkreślił, że naruszone zostałyby najbardziej elementarne kanony praworządności i procedur administracyjnych, gdyby w sprawie tego samego budynku funkcjonowały równocześnie dwie decyzje: o rozbiórce i o dopuszczeniu do używania, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko sądu I instancji aprobujące zastosowanie w tej sprawie przez organ II instancji art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., którą organ odmówił zalegalizowania samowolnie pobudowanego budynku administracyjno - gospodarczego wzniesionego na nieruchomości nr ewid. [...] położonej przy ul. P. [...] (dawniej ul. P. [...]) w S. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż skoro na terenie posesji [...] w S. znajduje się tylko jeden budynek i - jak to zostało stwierdzone na kontroli w dniu 14 marca 2013 r., - jest nieużytkowany, to nie ma znaczenia czy jest on określany przez wnioskodawcę jako budynek administracyjno - biurowy czy administracyjno - gospodarczy. Skargę na powyższa decyzję wniósł M. B. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i ustalenia, ze wykonany obiekt budowlany zdatny jest do użytku jak to przewiduje art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz ustalenia , iż decyzja Kierownik Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] 1994 r. (znak: [...]) nie może być wykonana. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację wyrażoną w dowołaniu od decyzji PINB z dnia [...] 2013 r. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Dla dalszego porządku, wyjaśnić należy, że niniejsze postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-administracyjnego położnego w S. na działce przy ul. P. [...] (dawna. Ul. P. [...]) , co do którego wydano ostateczną i prawomocną decyzję o jego rozbiórce. Jak wynika z wniosku strony z dnia 26 października 2011r. , odwołania z dnia 24 czerwca 2013 r. oraz skargi strona skarżąc domaga się wydania pozwolenia na użytkowanie tego budynku na podstaw art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 39, poz. 229 ze zm.) podnosząc, iż przedmiotowy budynek spełnia przesłanki do jego legalizacji na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy. Bezsporne w sprawie jest, że właściwy organ administracji budowlanej prowadził postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczo-administracyjnego z uwagi na jego wzniesienie w warunkach samowoli budowlanej (z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] 1994 r. po przeprowadzonej kontroli instancyjnej i sądowej ostała się w swej treści, jest zatem prawomocna i wykonalna. Bezspornym jest także, iż Inwestor składał wnioski zmierzające do wyeliminowania ww. decyzji z dnia [...]1994 r. z obiegu prawnego (wnioski o wznowienie postępowania, o uchylenie lub zamianę decyzji o rozbiórce w trybie art. 154 § 1 i 155 K.p.a.) , jednakże próby te nie doprowadziły do skutecznego wzruszenia decyzji rozbiórkowej. Zauważyć należy, iż wniosek strony skarżącej z dnia 26 października 2011 r. o wydanie pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku jest jej kolejnym takim wnioskiem. W dniu 24 lutego 2006 r. E. i M. B. wystąpili o wydanie pozowania na użytkowanie przedmiotowego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] 2006 r., znak [...]odmówił E. i M. B. wydania pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku. Od powyższej decyzji E. i M. B. wnieśli odwołanie a Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lutego 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że skoro w obrocie prawnym istnieje podlegająca wykonaniu decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku - to wykluczone jest wydawanie decyzji w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. II SA/PO 168/07 oddalił skargę E. i M. B. na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2007 r., Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1465/07 oddalił skargę kasacyjną E. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sądy obu instancji zauważyły, iż wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego prawomocną decyzją o jego rozbiórce stoi w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku. Obowiązek rozbiórki budynku wyłącza, bowiem możliwość uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Z treści decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wynika konieczność wykonania tego obowiązku do dnia 1 lutego 1995 r. Biorąc, więc pod uwagę oczywistą wymagalność obowiązku rozbiórki, niedopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie pozwolenia na jego użytkowanie. Treść uprawnienia stałaby, bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią nałożonego obowiązku - nie jest możliwe jednoczesne korzystanie z uprawnienia i wykonanie obowiązku. Pozwolenie na użytkowanie z powyższych względów, nie może służyć legalizowaniu obiektów budowlanych, co do których orzeczono nakaz rozbiórki, jak tego domagają się skarżący. Naruszone zostałyby najbardziej elementarne kanony praworządności i procedur administracyjnych, gdyby w sprawie tego samego budynku funkcjonowały równocześnie dwie decyzje: o rozbiórce i o dopuszczeniu do używania. Tym samym złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w sprawie, w której pozwolenie takie jest niedopuszczalne, czyni wszczęte takim wnioskiem postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Sądy obu instancji stwierdziły, iż organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu I instancji i postępowanie wszczęte na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę, stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 6 lutego 2007 r. i 26 listopada 2008 r. jest nadal aktualne. Z ustaleń organów nie wynika, aby decyzja rozbiórkowa z [...] 1994 r. została straciła przymiot ostateczności oraz wykonalności. Tym samym kolejny wniosek strony o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu nadal uznać należy jako niedopuszczalny co czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają okoliczność podnoszone przez stronę, iż na dzień złożenia wniosku z 26 października 2011 r. istniały przesłanki do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 14 lipca 1994 r. Niewątpliwie przepisy aktualne obowiązującego prawa budowlanego dopuszczają możliwość legalizacji budynków powstałych w ramach samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 października 1994r. na zasadach określonych w przepisach ustawy z 1974 r. Zauważyć jednak należy, iż w rozpatrywanej sprawie inwestor miał możliwość podjęcia czynności legalizacyjnych (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...]1994 r. nr [...] ), lecz nie skorzystał z tego uprawnienia co skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce z dnia [...] 1994 r. Decyzja ta, co wielokrotnie już podkreślono, jest ostateczna i wykonalna, a strona jak do tej pory nie podjęła skutecznych środków prawnych, które doprowadziłyby do eliminacji tej decyzji z obiegu prawnego W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.