II SA/Po 930/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] 2010r. Nr [...], II. przyznaje adw. . Ż. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] 2009 r. do Starosty C. wpłynęło zgłoszenie M. J. w trybie art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dotyczące robót budowlanych skończenia zadaszenia nad tarasem od strony zaplecza budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. M. (działka nr [...], [...]). Postanowieniem z dnia [...] 2009 r. Starosta C. na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazała zgłoszenie M. J. według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C., przyjmując, że stanowi ono zawiadomienie o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] 2009 r. w oparciu o przepisy art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 104 kpa zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zakończenia zadaszenia nad tarasem od strony zaplecza budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. M. w C., stwierdzając, że budowa zadaszenia nad schodami odbywa się niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskutek odwołania M. J. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] 2009 r. (mylnie podając z dnia [...] 2009 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego właściwym w sprawach określonych w art. 29-30 Prawa budowlanego jest organ architektoniczno-budowlany (starosta, wójt, burmistrz lub prezydent miasta). Zatem decyzja z [...] 2009 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor powinien rozważyć przekazanie niniejszej sprawy według właściwości do organu upoważnionego do jej rozstrzygnięcia (art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). W następstwie tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał Staroście C. według właściwości sprawę zgłoszenia robót budowlanych przez M. J. Starosta C. decyzją z dnia [...] 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił M. J. przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na skończeniu zadaszenia nad tarasem od strony zaplecza budynku usługowo-mieszkalnego, na działkach nr [...] i [...] położonych w C. przy ul. M.. Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wskazał, iż zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z zapytaniem, czy co do obiektu położonego na przedmiotowych działkach toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne oraz czy M. J. zgłosił zakończenie budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] 2002 r. Powiatowy Inspektor w odpowiedzi podał, że M. J. nie dokonał zgłoszenia zakończenia budowy realizowanej na podstawie wspomnianego pozwolenia na budowę. Wskazał też, że w sprawie przedmiotowego zadaszenia nad tarasem toczy się postępowanie administracyjne dotyczące niezgodności realizowanego przedsięwzięcia budowlanego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia. Mając powyższe na względzie Starosta uznał, że zakres robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu z dnia [...] 2009 r. jest kontynuacją robót budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] 2002 r., które nie zostały jeszcze zakończone. W tej sytuacji inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o zmianę decyzji w części dotyczącej zmiany architektury oraz konstrukcji realizowanego przedsięwzięcia budowlanego. Wobec powyższego Starosta działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. M. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organowi I instancji, iż ten bezzasadnie uznał zgłoszenie o dodatkowych pracach za zgłoszenie zakończenia robót oraz, że wymagają one zmiany pozwolenia na budowę. Odwołujący wskazał, że kontynuuje prace wewnątrz budynku i nie zgłosił ich zakończenia. Ponadto Starosta mógł jedynie odrzucić zgłoszenie, nie zaś wnieść sprzeciw od zgłoszenia. M. J. wskazał też, że Starosta określił przedmiotowe roboty jako skończenie zadaszenia, podczas gdy oczywistym jest, że są to prace inne, objęte osobnym projektem architektonicznym. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że z akt sprawy wynika, że wykonanie zadaszenia tarasu stanowiło odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takim przypadku znajduje zastosowanie przepis art. 36a Prawa budowlanego. Organ I instancji słusznie więc zgłosił sprzeciw wobec zamierzenia budowlanego, zamierzenie budowlane wymagało bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro M. J. prowadzi już prace budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu wymaga zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1-3 Prawa budowlanego, nie zaś zgłoszenia dodatkowych robót. M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 36a w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe prace budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że prowadzi budowę budynku. Budowa nie została formalnie zakończona. W jej trakcie powstała konieczność zadaszenia tarasu, którego brak skutkował zalewaniem pomieszczeń pod nim się znajdujących. Dlatego dokonał zmiany w projekcie budowlanym i zgłosił ją Staroście. Ten zaś zgłosił sprzeciw od zamierzenia budowlanego, stwierdzając, iż prace takie wymagają nowego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, zadaszenie tarasu nie odpowiada definicji budowli, czy budynku opisanych w art. 3 Prawa budowlanego, lecz stanowi fragment budowanego budynku. Fragment ten nie jest trwale związany z gruntem, lecz został przywiązany do budynku zasadniczego. W związku z tym, w ocenie skarżącego, nie wymaga on osobnego pozwolenia na budowę, a jedynie co najwyżej zgłoszenia. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski utrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Sądem w dniu 19 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł jak w skardze, nadto wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu , które nie zostały opłacone nawet w części. Dodatkowo podniósł, że sporna inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a w świetle obowiązujących przepisów ocenę, czy wystarczające było zgłoszenie przeprowadził projektant i ocena ta była prawidłowa. Wskazał też, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z powołanym art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I i II instancji oraz w dacie złożenia zgłoszenia) zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalony w tym przepisie termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ma charakter kompetencyjny, to znaczy, że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., II OSK 1674/08, Lex nr 573598). Gwoli wyjaśnienia należy wskazać, że dla zachowania tego terminu konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, niepubl.; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, niepubl.). Regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Tak jak to wywodzono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć. Z tych też przyczyn nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej. Nie można, więc podzielić wywodu, iż sprzeciw winien stronie być doręczony w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia (wyrok NSA z dnia 13 września 2001 r., II OSK 1326/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż Starosta C. wydając w dniu [...] 2010 r. decyzję na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, którą odmówił przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na skończeniu zadaszenia nad tarasem od strony zaplecza budynku usługowo-mieszkalnego w C. przy ul. M. dopuścił się naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zważyć należy, iż zgłoszenie przedmiotowych robót budowlanych wpłynęło do Starosty C. w dniu [...] 2009 r. (k. 1 akt adm. I inst.). Co przy tym istotne zgłoszenie to zostało wniesione na urzędowym formularzu i jasno sformułowano w nim, że zamiarem inwestora jest zgłoszenie robót budowlanych na podstawie art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Starosta C. nie miał zatem podstaw do uznania, że zgłoszenie to stanowi de facto zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego i w konsekwencji do przekazania tegoż zgłoszenia - w oparciu o przepis art. 65 § 1 kpa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB). Należy w tym miejscu stwierdzić, iż fakt wydania przez Starostę C. postanowienia z dnia [...] 2009 r. o przekazaniu zgłoszenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. nie miał wpływu na bieg terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Biorąc bowiem pod uwagę zawity charakter trzydziestodniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a w szczególności fakt, iż jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu, należy stwierdzić, że w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem nie znajdują zastosowania przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym regulujące instytucje zawieszenia postępowania – art. 97 i art. 98 kpa. Byłoby to bowiem obejście przepisów administracyjnych prawa materialnego – Prawa budowlanego, którego wykładni należy tak dokonywać, aby miało ono pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami prawa procesowego (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. dr hab. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 375). Z powyższego płynie zatem wniosek, że Starosta C. zobowiązany był w terminie 30 dni od dnia [...] 2009 r. (data wpływu zgłoszenia) zbadać zamiar inwestora objęty zgłoszeniem, dokonać jego faktycznej i prawnej oceny oraz przemilczeć zgłoszenie, jeżeli uznałby, iż zamierzenie jest zgodne z prawem, albo też zająć stanowisko w formie sprzeciwu, jeżeli stwierdziłby istnienie takie konieczności. Termin ten upływał zatem w dniu [...] 2009 r. Tymczasem decyzja Starosty C., na skutek m.in. wadliwego przekazania sprawy, została podjęta dopiero w dniu [...] 2010 r., a więc po upływie 6 miesięcy od tej daty. Zważywszy, że organy architektoniczno-budowlane utraciły w niniejszej sprawie z dniem [...] 2009 r. kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie wobec przedmiotowego zamiaru budowlanego brak jest – w ocenie Sądu - podstaw do merytorycznej oceny zasadności wniesienia sprzeciwu co do zamiaru budowlanego skarżącego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w razie zaistnienia przesłanek z art. 36a prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są prowadzić postępowanie legalizacyjne. Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1-3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.