II SA/Po 935/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K., E. R., M. R., R. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej postanawia odrzucić skargę. /-/ E.Brychcy Rada Gminy uchwałą z dnia [...] grudnia 2011r. zdecydowała o likwidacji Zespołu Ekonomicznego Szkół z dniem 31 stycznia 2012r., mienie zlikwidowanego Zespołu miała przejąć Gmina (§2 uchwały), nadto uchylono uchwały Rady Gminy w sprawie powołania Zespołu Ekonomicznego (uchwała [...] listopada 2001r. Nr [...]) oraz w sprawie Statutu Zespołu Ekonomicznego Szkół (uchwała z [...] listopada 2001r. Nr[...]). Powyższą uchwałę doręczono Dyrektorowi Zespołu w dniu 10 stycznia 2012r. W dniu 1 sierpnia 2012r. J. K., E.R., M. R. oraz R. W. zwróciły się do przewodniczącego Rady Gminy o uchylenie powyższej uchwały, jako niezgodnej z przepisami prawa. W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że pismo zostanie przedstawione Radzie na najbliższej sesji Rady Gminy w dniu 3 września 2012r. W dniu 28 września 2012r. skarżące wniosły bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011r. Wskazały, że uchwała w sprawie likwidacji nie została do dnia dzisiejszego wykonana, naruszono przepisy art. 23¹ Kodeksu pracy zwłaszcza §3 – 5, które dawały specjalne uprawnienia. Skarżące podkreślały, że podstawową przesłanką przejścia zakładu pracy do nowego pracodawcy jest przejęcie jego majątku, co nie zostało wykonane. Skarżące wskazały, że elementem skargi są także zarzuty podniesione w piśmie z 27 lipca 2012r. gdzie argumentowały, że obecnie pracodawcą jest Urząd Gminy, a E.R., która była zatrudniona na stanowisku dyrektora do chwili obecnej nie otrzymała wypowiedzenia warunków pracy i nadal pobiera wynagrodzenie bez obowiązku świadczenia pracy. Zarzuciły, że naruszono ich dobra osobiste, zagwarantowane przez przepisy Kodeksu pracy, naruszono zasady współżycia społecznego i godność pracownika oraz prawo do wyrażenia swojego stanowiska. Rada Gminy uchwałą z [...] października 2012r. uchyliła uchwałę w sprawie likwidacji jednostki budżetowej z dnia [...] grudnia 2011r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że celem likwidacji było przejęcie przez Gminę całego majątku Zespołu. Nie wykonano jednak zapisów uchwały i nie przeprowadzono inwentaryzacji zlikwidowanej jednostki, nie przekazano mienia zlikwidowanej jednostki Gminie, co jest podstawową przesłanka przejścia zakładu pracy do nowego pracodawcy. Nadto dotychczasowy i nowy pracodawca zobowiązani byli do poinformowania pracowników o przewidywanym terminie przejścia zakładu do innego pracodawcy, a także do działań dotyczących zmiany warunków zatrudnienia pracowników i możliwości rozwiązania stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uchwałą z dnia [...] października 2012r. uznała skargę za niezasadną i bezprzedmiotową z uwagi na uchwałę z dnia [...] października 2012r. uchylającą zaskarżoną uchwałę w sprawie likwidacji jednostki budżetowej. Skarżące wezwane przez Sąd do wykazania w terminie 7 dni interesu prawnego każdej z ich do wniesienia skargi pod rygorem jej odrzucenia pozostawiły wezwania bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi stwierdzenie, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270, dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, że aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Badając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżące dopełniły wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Niniejsza skarga została także wniesiona w wymaganym 60-dniowym terminie, licząc od dnia wniesienia wezwania do organu, to jest od dnia 1 sierpnia 2012r. Konieczne pozostało zatem ustalenie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Na skarżących spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżące muszą, każda oddzielnie z uwagi na swój interes prawny wykazać, że istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; ). Skarżące muszą zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Interes prawny należy także odróżnić od interesu faktycznego strony skarżącej. Tymczasem w niniejszej sprawie ze skargi nie wynika nawet na podstawie jakiego stosunku prawnego skarżące były związane z likwidowaną jednostką. Brak konkretnych okoliczności wskazujących, że uchwała o likwidacji jednostki budżetowej naruszyła interes prawny, a nie faktyczny skarżących. W piśmie z 27 lipca 2012r. skarżące podały, że były pracownikami Zespołu Ekonomicznego Szkół, a dyrektorem zespołu była E.R., która wskazała, że obecnie pracodawcą jest Urząd Gminy, a do dnia dzisiejszego nie otrzymała wypowiedzenia warunków pracy w związku z likwidacją Zespołu, zatem cały czas pobiera wynagrodzenie bez obowiązku świadczenia pracy. W skardze skarżące powołały się na przepis art. 23¹ Kodeksu pracy dotyczący procedury przejścia zakładu pracy do innego pracodawcy. W istocie zarzuty skarżących dotyczyły naruszenia zasad prawa pracy, ich dóbr osobistych oraz zasad współżycia społecznego - uczciwego działania, dobrych obyczajów, przyzwoitości, lojalności wobec pracownika. Skarżące odwoływały się zatem do ogólnych norm i zasad ustrojowych państwa, które nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu przez podmioty wnoszące skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jak w niniejszej sprawie (wyr. NSA z 5 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1032/10, Lex 737685). W ocenie Sądu, pomimo wezwania, skarżące nie wykazały, jaki istnieje związek pomiędzy ich własną prawnie gwarantowaną (a nie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej. W ocenie Sądu istota skargi sprowadza się do ochrony interesu faktycznego wynikającego z zasad prawa pracy, przy czym skarżące nadal świadczą pracę za wynagrodzeniem dla nowego pracodawcy. Okoliczności, na które powołują się skarżące w niniejszej sprawie w żaden sposób nie mogą stanowić uzasadnienia dla wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o likwidacji jednostki budżetowej. W tym stanie rzeczy skarżące nie wykazały interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiącego niezbędny warunek skutecznego wniesienia do Sądu Administracyjnego skargi na uchwałę organu Gminy. Sąd jeszcze wyjaśnia, że dla niniejszego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia okoliczność podana w odpowiedzi na skargę, że w dniu [...] października 2012 r. podjęto uchwałę uchylająca zaskarżoną uchwałę. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w postanowieniu. /-/ E.Brychcy