II SA/Po 938/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant Sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 17 czerwca 1998 r. Nr LIV/559/98 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pile z dnia 17.06.1998r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Piły, rejon ul. [...] – [...], żądając jej uchylenia w całości jako niezgodnej z prawem i zasądzenia od Gminy Miasta Piła na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zostały naruszone procedury uchwalania przedmiotowego planu. Owo naruszenie procedur skarżący upatrywał w tym, że Rada Miasta Piły w ogóle nie rozpatrzyła złożonych do projektu planu zarzutów gdyż nie została o ich wniesieniu poinformowana. Także w materiałach przekazanych Wojewodzie Pilskiemu przez Radę Miasta Piły celem zbadania ich zgodności z prawem, znalazł się dokument stwierdzający, że do projektu nie wniesiono protestów jak i zarzutów. Informacja o wniesionych do projektu zarzutach została ujawniona dopiero wskutek skargi wniesionej przez I.D., w treści której wskazano, iż zostały wniesione przez skarżącą zarzuty. Tak więc skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 i 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Piły oświadczyła, iż uwzględnia skargę jako zasadną. Potwierdziła, że w trakcie uchwalania skarżonej uchwały w istocie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawnych, co powoduje jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Otóż z akt administracyjnych wynika, że Rada Miejska w Pile w dniu 29 sierpnia 1995r. uchwaliła uchwałę nr XVI/141/95 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic: [...] – [...] i uczyniła to w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) i art. 12 ust. 1 i 4, art. 13 pkt 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Wykonanie uchwały powierzone zostało zarządowi Miejskiemu w P. (§ 4 uchwały). Następnie w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 1 w/ powołanej ustawy z dnia 7 lipca 10994r. został opublikowany Komunikat Zarządu Miejskiego w Pile o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu określający formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Kolejnym etapem było wyłożenie projektu planu do wglądu publicznego wraz z informacją, że stosownie do art. 23 ustawy j.w. każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść protest, zaś stosownie do art. 24 ustawy j.w. każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia planu przyjęte w projekcie planu, może wnieść zarzut. Podano także termin do składania ewentualnych protestów i zarzutów w ten sposób, że można to czynić w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu. Tak więc termin do wniesienia protestów lub zarzutów upływał z dniem 16 .06.1998r. Do Urzędu Miasta Piły wpłynęły pisma: - w dniu 1.06.1998r. pismo z dnia 31.05.1998r. I.D., I.D. i Z.D. zatytułowane "Zgłoszenie zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania miasta Piły w rejonie ulic: [...] – [...]. - w dniu 10.06.1998r. pismo z dnia 10.06.1998r. A.K. zatytułowane "Zarzut", - w dniu 9.06.1998r. pismo z dnia 8.06.1998r. K.P. stwierdzające, iż dotyczy projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic [...] – [...]. Natomiast z akt administracyjnych nie wynika aby te pisma zostały przedstawione Radzie z ewentualną propozycją Zarządu w sprawie przyjęcia ewentualnie odrzucenia protestów czy też przyjęcia lub odrzucenia zarzutów. Ze sporządzonych przez Zarząd Miejski w Pile wykazów wynika, że nie złożono do przedmiotowej zmiany planu miejscowego ani wniosków, ani zarzutów jak i nie złożono protestów. Skutkiem powyższego w dniu 17 czerwca 1998r. Rada Miejska w Pile podjęła uchwałę nr LIV/559/98 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Piły, rejon ul. [...] – [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pilskiego. Na powyższe pisma Zarząd Miejski w Pile jedynie udzielił odpowiedzi, że projektant planu uwzględnił uwagi i wnioski dotyczące podziału działek (nieruchomości), przy czym odpowiedź ta została udzielona pismami z dnia 20.07.1998r. a więc po podjęciu przez Radę Miejską w Pile przedmiotowej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu. Tak więc z powyższego wynika, iż niewątpliwie naruszony został tryb postępowania określony art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 3 art. 18). Otóż regulacje art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzały dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Różnica pomiędzy tymi dwoma środkami jest bardzo istotna bowiem uchwała rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu nie musiała spełniać szczególnych warunków formalnych a uchwała o odrzuceniu bądź o uwzględnieniu zarzutów musiała te warunki spełniać - musiała zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2), musiała zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4) i przysługiwała na nią skarga do NSA w terminie 30 dni od jej doręczenia (art. 24 ust.4). W tej sytuacji o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie mogła stanowić jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organ gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decydowało jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, przesądzało o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu, zaś przesądzenie o braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez owe ustalenia projektu planu przesądzało o zakwalifikowaniu pisma jako protestu. Tak więc taka kwalifikacja musiała mieć miejsce i - zgodnie z utrwalonym już piśmiennictwem - dokonywał jej wstępnie zarząd gminy, który przygotowywał radzie gminy propozycje w sprawie przyjęcia lub odrzucenia protestów do projektu planu miejscowego czy też propozycje w sprawie przyjęcia lub odrzucenia zarzutów do projektu planu miejscowego, zaś ostatecznej kwalifikacji pisma dokonywała rada gminy podejmując uchwałę odrzucającą lub uwzględniającą protest czy też zarzut (komentarz do art. 23 teza 3 i 24 teza 9 - Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Edward Radziszewski. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2002) . Przechodząc z kolei do omawianej sprawy - należy stwierdzić, iż błędy proceduralne przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego są nazbyt oczywiste. Przede wszystkim pisma zawierające uwagi do projektu planu miejscowego w ogóle nie były przedmiotem badań rady, czego dowodem jest to, że rada nie zajęła żadnego stanowiska t.j. nie dokonała jakiejkolwiek kwalifikacji tych pism i nie podjęła żadnej uchwały w tym przedmiocie. Z kolei zarząd nie miał żadnych uprawnień aby dokonać kwalifikacji pism jako uwagi czy też wniosku udzielając odpowiedzi, że zostały uwzględnione przez projektanta. Po pierwsze to zgodnie z ustawą były jedynie dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu - o czym była już wyżej mowa - a po drugie to obowiązkiem zarządu było przedłożyć radzie te pisma ze swoją propozycją w sprawie ich przyjęcia lub odrzucenia celem dokonania przez nią stosownej kwalifikacji pisma i podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie bądź uwzględnienia bądź odrzucenia danego środka. Takie działanie zarządu jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie pozbawiło autorów przedmiotowych pism ochrony przewidzianej prawem. Otóż w przypadku zakwalifikowania przez radę pisma jako zarzutu i w przypadku podjęcia uchwały o jego odrzuceniu- osobie wnoszącej zarzut przysługiwała skarga na taką uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - jak to wcześniej wskazano. Natomiast w sytuacji gdyby owe pismo rada zakwalifikowała jako protest i podjęłaby uchwalę o jego odrzuceniu, to - zgodnie z istniejącym orzecznictwem jak i zgodnie z niektórymi komentatorami - mogłaby istnieć możliwość zaskarżenia takiej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do NSA, po spełnieniu określonego warunku (przykładowo: postanowienie NSA w Warszawie z 28.02.2002r., II S.A. 3162/01, Lex nr 109332; wyrok NSA w Warszawie z 7.01.2000r., I S.A. 2017/99, Lex nr 54168). Nawet gdyby przyjąć - jak wskazuje na to treść pism Zarządu Miasta Piły z 20.07.1998r. będących odpowiedzią na pisma dotyczące przedmiotowego projektu zmian planu miejscowego - że w istocie owe "uwagi" i "wnioski" zostały uwzględnione przez projektanta, to i tak nie zmienia to faktu, że naruszono procedury przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazane w art. 18 ust. 2 ustawy, co z kolei powoduje nieważność przedmiotowej uchwały (art. 27 ust. 1). Biorąc powyższe pod uwagę - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga MK