II SA/Po 947/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] zwrócił na rzecz K. S. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], działka nr [...] o powierzchni 1 012 m2, ark. mapy 07, obręb [...] P. , zapisanej w księdze wieczystej KW nr POI [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - [...] w P., jako własność M. P. oraz odstąpił od zobowiązania K. S. do zwrotu na rzecz M. P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1 i art, 227 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. nr 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) W uzasadnieniu swojego orzeczenia Starosta wyjaśnił, iż w dniu 14 maja 2015 r. K. S. i E. S. wnieśli o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. Wojewoda wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Starosta po wszczęciu postępowania, w dniu 31 lipca 2015 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono stan jej zagospodarowania, a ponadto stwierdzono, że jest ona przedmiotem umowy dzierżawy. Następnie Zarząd Dróg Miejskich w P. poinformował organ, że na działce nr [...] nie realizowano inwestycji budowy drogi, nadto działka ta znajduje się poza układem komunikacyjnym i nie stanowi drogi publicznej. Z kolei Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu M. P. podał, że w stosunku do tej działki zawarta została umowa dzierżawy z Z. Ł. na cel - parking, teren przyległy oraz zieleń. Jednocześnie poinformowano, że ww. teren nie jest przedmiotem użytkowania, użytkowania wieczystego bądź trwałego zarządu. E. Sp. z o.o., A. S.A. oraz P. poinformowały Starostę, że na działce nr [...] nie posiadają żadnych sieci, przyłączy, czy urządzeń w eksploatacji. P. Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wyjaśnienie, że choć nie może określić szczegółowo przeznaczenia przedmiotowej działki, gdyż nie posiada planu zagospodarowania tego terenu, jednak wg jej wiedzy działka ta była poznaczona pod komunikację - poszerzenie ul. [...], a nie pod budownictwo mieszkaniowe. P. Spółdzielnia Mieszkaniowa oświadczyła, że nie prowadziła na niej żadnych działań inwestycyjnych. Pismem z dnia [...] 2016 r. Urząd Stanu Cywilnego w P. przekazał organowi odpis skrócony aktu zgonu zmarłej w dniu [...] 2016 r. E. S.. Wobec powyższego w dniu 7 kwietnia 2016 r. wnioskodawca przekazał akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr rep. A,[...], zgodnie z którym spadek po E. S. nabył na podstawie testamentu K. S. w całości. Starosta wyjaśniając zasadność podjęcia powyższego rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] 1976 r., rep. A.ll. nr [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94) K. i E. S. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. , obecnie w P. przy ul. [...] nr [...], stanowiącą działkę nr [...] z mapy 4, nr rej. gr. 17, o powierzchni 1 012 m2. Przy akcie sprzedający oświadczyli, że posiadają ustawową wspólność majątkową. Nabycie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod dzielnicę mieszkaniową [...] - N. . Przy podpisaniu aktu przedłożono ponadto pismo Urzędu Dzielnicowego P. - [...] W. G. Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 15 listopada 1974 r. znak: [...] stwierdzające, że granice planowanej dzielnicy [...] - [...] ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z dnia [...] 1974 r. Cenę nieruchomości ustalono na podstawie opinii biegłych G. K. oraz H. J. na kwotę [...]zł, z czego kwota [...]zł stanowiąca zadłużenie sprzedawców w [...] miało być spłacone przez Skarb Państwa, pozostała część stanowiąca kwotę [...]zł miała być wypłacona w terminie trzech miesięcy przez Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych Inwestprojekt. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] 1977 r. rep. A. nr [...] strony sprostowały powyższą umowę sprzedaży w ten sposób, że cenę za nieruchomość ustalono na kwotę [...]zł. Powyższe uzasadniono wprowadzeniem nowych współczynników przy obliczaniu wartości nieruchomości. Cenę ustalono w oparciu o aneks dodatkowy biegłego G. K. do opinii, ustalający wartość nieruchomości w odniesieniu do gruntu i składników budowlanych, po uwzględnieniu podwyżki. Organ ustalił, że następcą prawnym [...] banku państwowego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2000 r. w sprawie przekształcenia Powszechnej Kasy Oszczędności banku państwowego w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą [...] Spółka Akcyjna (Dz. U. z 2000 r., nr 5, poz. 55 ze zm.) jest [...] S.A. w W.. [...] BP S.A. oświadczył, że wierzytelność zabezpieczona hipoteką wpisaną pod pozycją [...] w wys. [...] zł, w dziale IV KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - [...] w P., dla przedmiotowej nieruchomości tytułem zabezpieczenia spłaty pożyczki wygasła. Następnie ww. hipoteka została wykreślona z działu IV księgi wieczystej KW nr [...] Starosta wskazał, że zgodnie z informacją uzyskaną z [...] działka nr [...], ark. mapy [...], obręb P. o pow. 0,1012 ha odpowiada dawnej parceli nr [...] z karty mapy 04, obręb P.. Nieruchomość ta w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego M. P. (zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu 22.08.1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], zatwierdzonym uchwałą nr X!l/25/77 WRN w P. w dniu 21 października 1977 r., tj. Dz. U. nr 14, poz. 110), należała do jednostki strukturalnej B IV, dla której funkcją podstawową był przemysł, natomiast funkcją uzupełniającą było mieszkalnictwo. Zgodnie z rysunkiem planu ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem PS - terenie koncentracji przemysłu, składów i baz. Natomiast w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych [...] - [...] w dzielnicy Poznań-Stare Miasto (zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta M. P. nr [...] z dnia [...] 1974 r., Dz. Urz. Rady Narodowej M. P. nr [...] z 25 lutego 1974 r.) działka ta przeznaczona była pod poszerzenie ul. [...], oznaczonej na przedmiotowym planie symbolem KPI. Szczegółowa analiza wyrysu ww. planu szczegółowego wskazuje, że działka nr [...] znalazła się w całości w granicach planu szczegółowego, a także w całości w linii rozgraniczającej układ komunikacyjny. Na jej obszarze znalazły się planowane pasy ruchu dwujezdniowej ul. [...], oznaczonej symbolem KPI, a także stanowiący element skrzyżowania - zjazd w kierunku przecinającej wiaduktem ww. ulicę, projektowanej ulicy oznaczonej symbolem KNII, znajdującej się w śladzie obecnej ul. [...] i jej przedłużenia w kierunku zachodnim. Kolejne oględziny pozwoliły ustalić, że działka nr [...] stanowi w części wschodniej nieutwardzone miejsca postojowe, a także miejsca składowania gruzu po rozbiórce budynku położonego na działce sąsiedniej. P. część działki odgrodzona jest płotem z siatki. W części środkowej na działce znajduje się ruina budynku przysypana hałdą ziemi i gruzu, porośnięta drzewami i krzewami. Zachodnia część działki stanowi miejsce składowania części samochodowych (opony i felgi). Przy granicy zachodniej na działce znajduje się namiot - magazyn opon. Cały teren jest nieutwardzony, porośnięty spontanicznie. Granicę zachodnią stanowi mur z płyt betonowych, granicę północną stanowi płot z siatki. W rejonie ruin budynku na działce znajduje się studnia, a także dawne drzewa owocowe. Według oświadczeń wnioskodawców są to ruiny budynku mieszkalnego, wyburzonego zaraz po wywłaszczeniu, a w momencie wywłaszczenia działka zajęta była jeszcze pod garaż, klatki dla nutrii i ogród warzywny. Uczestniczący w oględzinach Z. Ł. podał, że działka jest przedmiotem umowy dzierżawy od 1990 r. na cel - parking, zieleń i teren przyległy. Dalej Starosta wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich oświadczył, że nie posiada dokumentów ani wiedzy, co do przechowywania dokumentacji dotyczącej planowanej i niewykonanej w roku 1974 inwestycji poszerzenia ul. [...], w rejonie nieruchomości nr [...]. Również P. Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że nie prowadziła żadnych działań związanych z inwestycjami dzielnicy [...] – [...]. Starosta wyjaśnił, że przedmiotowa działka objęta jest umową najmu z dnia 19 stycznia 2015 r., na czas nieoznaczony, zawartą pomiędzy M. P., a Z. Ł., na cel - parking o powierzchni 70 m2, teren przyległy o powierzchni 542 m2 oraz zieleń o powierzchni 394 m2. Jednocześnie nieruchomość ta nie figuruje w bazach użytkowników wieczystych, użytkowania oraz trwałego zarządu. W ewidencji gruntów działka ta stanowi użytek BP, tj. grunt zabudowany i zurbanizowany - zurbanizowany teren niezabudowany. Starosta uznał, że spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod dzielnicę mieszkaniową P.-N., w granicach ustalonych w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. jako przeznaczona pod poszerzenie ul. [...]. Starosta stwierdził, że nie została zrealizowana inwestycja drogi, ponadto działka zgodnie z opiniami władającego nią ZDM w P. znajduje się poza układem drogowym ul. [...] i nie stanowi drogi publicznej. Zbędność na cel przejęcia potwierdzają również opinie Wydziałów Gospodarki Nieruchomościami oraz Urbanistyki i Architektury Urzędu M. P., operatorów sieci przesyłowych, protokół z oględzin oraz sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy dotyczący określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzają również aktualny rodzaj użytku przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów (Bp), a także sam fakt oraz przedmiot zawarcia dla niej umowy dzierżawy. Organ wyjaśnił, że działka ta obecnie stanowi w części ogrodzony obszar działalności prowadzonej przez jej dzierżawcę, a w części zajęta jest pod ruiny dawnych zabudowań. Organ powołał przepisy art. 140, art. 217 ust. 2, art. 227 i art. 156 u.g.n. i wskazał następnie, że wedle sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego biegłej B. W. wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi [...] zł. Wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny uwzględniająca działania podjęte na niej po nabyciu wynosi [...] zł. W związku z powyższym stwierdzono zmianę wartości nieruchomości, zmniejszenie na kwotę [...]zł. Wartość aktualną nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł. Starosta uznał, że w związku ze sprostowaniem umowy sprzedaży z dnia [...] 1977 r. (aneks biegłego G. K. z 7 marca 1977 r.) cenę sprzedaży nieruchomości ustalono ostatecznie na kwotę [...]zł, na którą składały się - wartość gruntu budowlanego w kwocie [...]zł, wartość składników budowlanych gruntu w kwocie [...]zł, a także wartość składników roślinnych gruntu w kwocie [...]zł. Organ wyliczył, że o zwaloryzowaniu łącznej kwoty [...]zł, przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych Prezesa GUS za okres od 1977 r. do maja 2016 r. wynoszącego 4045,174989948 wyniosła ona po denominacji [...] zł. Przy uwzględnieniu zmiany wartości nieruchomości (zmniejszenie na kwotę [...]zł) stanowi ona wartość ujemną, wobec czego ostatecznie wnioskodawcy nie są zobowiązani należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że stosownie do art. 138 ust. 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Wszelkie zaś kwestie dotyczące nakładów, określenia ich wartości oraz zwrotu obejmujące stosunki pomiędzy M. P. a Z. Ł. precyzują zapisy aktualnie obowiązującej umowy dzierżawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. Ł. oraz M. P.. W swym odwołaniu Z. Ł. wyjaśnił, że od stycznia 1990 r. jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że w pierwotnej umowie powierzchnia działki została określona na 380 m2, gdyż na pozostałym terenie znajdowały się gruzy rozebranego domu, garażu oraz klatek dla nutrii. W związku z odgruzowaniem znacznej części nieruchomości w 1999 r. sporządzony został aneks do umowy dzierżawy, w którym powierzchnia działki została określona na 1012 m2 (zieleń 722 m2, teren przyległy 290 m2). Odwołujący podał, że dokonał też utwardzenia wjazdu na przedmiotową nieruchomość oraz zamontował bramę wjazdową. Następnie w 2010 r. wykonał nowe ogrodzenie działki od strony ul. [...]. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Starosta stwierdził, że wszelkie kwestie dotyczące nakładów precyzuje aktualnie obowiązująca umowa dzierżawy. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem Starosty wskazał, że w umowie dzierżawy zawarty został zapis będący powieleniem art. 676 K.c. Przepis ten nie normuje zaś sytuacji, w której następuje zwrot przedmiotu dzierżawy na rzecz poprzedniego właściciela a umowa dzierżawy zawarta jest z aktualnym właścicielem (Miasto P.). Zdaniem odwołującego, skoro na przedmiotowej nieruchomości dokonał kosztownych nakładów, skutkiem czego doszło do ulepszenia przedmiotu dzierżawy, których nie można przywrócić do stanu poprzedniego, to ich wartości nie można utożsamiać w prosty sposób z sumą wydatków przeznaczonych na ich dokonanie. Doszło tym samym do wzrostu wartości rzeczy. W związku z powyższym w operacie szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości należało uwzględnić wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wobec wartości nakładów poczynionych przez odwołującego oraz określić kto będzie zobowiązanym do ich zwrotu, tj. dotychczasowy wydzierżawiający - M. P., czy osoba, na rzecz której orzeczono o zwrocie nieruchomości. Odwołujący zarzucając pominięcie powyższych kwestii przez organ I instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z kolei M. P. zarzuciło Staroście naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że zaszły okoliczności uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta za cel wywłaszczenia przyjął poszerzenie ul. [...], zgodnie z zapisami planu szczegółowego z 1974 r. Tymczasem z treści aktu notarialnego z [...] 1976 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod dzielnicę mieszkaniową P.-N.. Wywłaszczający uwzględnił też zapisy planu szczegółowego z 1974 r., ale jedynie w kontekście wytyczonych granic planowanej inwestycji. Znajduje to odzwierciedlenie w piśmie Urzędu Dzielnicowego P. – [...] z dnia 15 listopada 1974 r. nr [...] stwierdzającego, że granice planowanej dzielnicy P.-N. ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy (...) z [...] 1974 r. Zdaniem odwołującego wywłaszczający mógł uwzględnić ewentualną modyfikację celu wywłaszczenia, która jednak nie narusza jego podstawowego charakteru, jakim miała być budowa dzielnicy mieszkaniowej P.-N.. Modyfikacja taka jest dopuszczalna, zważywszy na charakter inwestycji. Uwzględniając aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości wynikający także z zawartej z jej aktualnym właścicielem umowy dzierżawy, to jest na cel: zieleń, parking oraz teren przyległy do posesji sąsiedniej, w ocenie Miasta należało uznać, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa dzielnicy mieszkaniowej został zrealizowany. Dlatego odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1, art. 140 ust. 2, art. 217 ust. 2 u.g.n., a następnie stwierdził, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Owo doprecyzowanie celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia, nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów M. P. Wojewoda zgodził się z odwołującym w kwestii możliwości modyfikacji celu wywłaszczenia. Zaznaczył, iż należy mieć jednak na względzie konieczność odróżnienia jej od zmiany celu wywłaszczenia, co zostało wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87 (OSNC 1988/1 1/149). W myśl tej uchwały przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji niezmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Niezależnie od powyższego, należy mieć na względzie konieczność precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokumentację powstałą przed wywłaszczeniem. Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia określony jako budowa dzielnicy mieszkaniowej P.-N. ma charakter ogólny, wymagający doprecyzowania. Zdaniem organu II instancji dokumentacją, którą można było wziąć pod uwagę przy dookreślaniu celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie jest plan ogólny zagospodarowania przestrzennego M. P. z 2 sierpnia 1975 r. oraz plan szczegółowy z [...] 1974 r. Według pierwszego z dokumentów przedmiotowa działka należy do jednostki strukturalnej B IV, dla której funkcją podstawową był przemysł, natomiast funkcją uzupełniającą było mieszkalnictwo, zaś zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] z arkusza mapy 7 obrębu [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem PS - teren koncentracji przemysłu, składów i baz. Z kolei wedle planu szczegółowego działka nr [...] znajduje się w pasie przeznaczonym pod poszerzenie ul. [...] (oznaczonej w planie symbolem KP I). W świetle powyższego Wojewoda uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona pod poszerzenie ul. [...]. Następnie Wojewoda wskazał, że działka nr [...] w części wschodniej stanowi nieutwardzone miejsca postojowe, a także miejsce składowania gruzu po rozbiórce budynku na działce sąsiedniej, pozostała część działki ogrodzona jest zaś płotem z siatki. Z kolei w części środkowej działki znajduje się ruina budynku przysypana hałdą ziemi i gruzu, porośnięta drzewami i krzewami. Zachodnia część działki stanowi miejsce składowania części samochodowych. Przy jej zachodniej granicy znajduje się namiot pełniący funkcje magazynu. Cały teren jest nieutwardzony, porośnięty spontanicznie. Granicę zachodnią stanowi mur z płyt betonowych, zaś granicę północną - płot z siatki. W rejonie ruin budynku znajduje się studnia, a także drzewa owocowe. Działka w momencie wywłaszczenia zajęta była pod garaż, klatki do nutrii i ogród warzywny. Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie była i nie jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto z uwagi na cel na jaki nieruchomość została wydzierżawiona, a także ze względu na sposób jej zagospodarowania, organ II instancji uznał, że nie mamy do czynienia z dopuszczalną modyfikacją celu wywłaszczenia. Odnosząc się do argumentacji Z. Ł. organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia nakładów na zwracanej nieruchomości uregulowana jest w art. 140 ust. 4 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że choć literalne brzmienie powyższego przepisu nie wprowadza ograniczeń dotyczących rodzaju nakładów na zwracanej nieruchomości, które wpływają na zmianę jej wartości, należy mieć na względzie, że wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów prawa, w szczególności od uregulowań zawartych w Konstytucji RP, która w art. 21 ust. 2 określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wojewoda wyjaśnił, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZL nr 7/2001. poz. 216) wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Z kolei zgodnie z zasadą wynikającą z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel obwarowana jest warunkiem określonym w art. 136 ust. 2 u.g.n., to jest obowiązkiem zawiadomienia przez właściwy organ poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda stwierdził, iż przyjmując, że roszczenie zwrotowe ma rangę konstytucyjną uznać należy, że fakt ten musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją roszczenia zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Logiczną konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że art. 140 ust. 4 u.g.n. odnosi się wyłącznie do nakładów poczynionych dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Dopuszczenie w innej reguły byłoby akceptowaniem niesprawiedliwości, bo byłego właściciela stawiałoby w sytuacji dużego niebezpieczeństwa, nie wyłączając sytuacji świadomie podejmowanych przez organy działań celem zablokowania zwrotu przez zawyżanie należnego, podlegającego zwrotowi odszkodowania np. przez zabudowę albo nakłady czynione na gruncie objętym po stępowaniem zwrotowym. Dlatego Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej art. 140 ust. 4 zd. 1 u.g.n. nie znajduje zastosowania. Odnosząc się do kwestii rozliczeń w zakresie zwrotu nakładów Wojewoda powołał art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. i stwierdził, że organ administracji publicznej orzekający o zwrocie nieruchomości nie ma możliwości dokonywania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozliczeń z udziałem osób trzecich, a w szczególności rozstrzygania o roszczeniach osób trzecich z tytułu poniesionych nakładów na nieruchomości. Stosownie zaś do art. 138 ust. 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia. kiedy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna. Ustawodawca nie uregulował kwestii rozliczeń związanej z tymi umowami. O wzajemnych rozliczeniach stron umów, które wygasają, będą więc w tej sytuacji decydowały postanowienia tych umów, a jeśli w umowach brak stosownych postanowień, rozliczenia będą się odbywały na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego, że umowa dzierżawy zawarta między nim a M. P. nie reguluje sytuacji, w której następuje zwrot przedmiotu dzierżawy na rzecz poprzedniego właściciela. Dalszy sposób postępowania wynika bowiem z postanowień przedmiotowej umowy dzierżawy z [...] 2015 r., nr [...] Zgodnie z jej § 10 ust. 4 pkt 2 wynajmujący może rozwiązać umowę najmu z zachowaniem 14-dniowego terminu wypowiedzenia w przypadku prawomocnego orzeczenia skutkującego utratą przez M. P. lub jego poprzednika prawnego, to jest Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, w szczególności (ale nie tylko) w przypadku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie zaś z § 11 ust. 1 umowy po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy nakłady budowlane znajdujące się na wynajmowanym gruncie za pisemną zgodą wynajmującego zostaną zatrzymane przez wynajmującego za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości w chwili zwrotu lub zabrane przez najemcę na jego koszt - według wyboru dokonanego przez wynajmującego. Natomiast w razie pozostawienia nakładów ich wartość ma zostać wyceniona przez uprawnionego rzeczoznawcę na koszt dotychczasowego najemcy (§ 11 ust. 2 umowy). Jest to odrębna wycena w stosunku do wyceny sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania zwrotowego, a wszelkie ewentualne spory związane z rozliczeniem nakładów pomiędzy wynajmującym a najemcą winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej, nie zaś w ramach niniejszego postępowania. Ustosunkowując się do sporządzonej w niniejszej sprawie opinii biegłego organ odwoławczy wskazał, że jest ona wiarygodnym dowodem, spełnia wymogi formalne, o których mowa w § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.) i nie budzi zastrzeżeń pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony 17 grudnia 2015 r., zatem w dacie wydania niniejszej decyzji pozostawał aktualny i mógł zostać wykorzystany w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. Ł., żądając uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi powtórzył argumentację prezentowaną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazał, że Wojewoda błędnie ocenił dowody zgromadzone w sprawie, bowiem nakłady poczynione przeze skarżącego nie są nakładami budowlanymi, a nakładami ulepszającymi przedmiot dzierżawy i to nakładami których nie da się zabrać. W przypadku odgruzowania znacznej części nieruchomości nie ma możliwości zabrania nakładów czy przywrócenia stanu poprzedniego. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2000 r., sygn. akt II CKN 339/00 wartości ulepszeń nie można utożsamiać w prosty sposób z sumą wydatków przeznaczonych na ich dokonanie. Określają one bowiem wzrost wartości rzeczy, na którą zostały poczynione, oceniany z chwili zwrotu rzeczy. Tego zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Ponadto nie przeprowadził dowodu w postaci oględzin przedmiotu postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego, opierając się jedynie na niepełnych dowodach zgromadzonych przez organ I instancji. Nadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie poczynione zostały nakłady ewidentnie zwiększające wartość nieruchomości, co nie zostało ujęte w operacie szacunkowym. Nieruchomość zostałaby zwrócona w stanie lepszym niż była po wywłaszczeniu natomiast skarżący jako wieloletni dzierżawca zostałby pozbawiony możliwości dochodzenia zwrotu wartości ulepszeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 P.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie rozważań prawnych zaznaczyć trzeba, że na aprobatę zasługują poglądy organów obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość, stała się w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zbędną na cel na jaki została wywłaszczona i zachodzą podstawy do jej zwrotu. Poglądy te zostały poparte szeregiem przeprowadzonych dowodów, które nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Ustalona w ten sposób przez organy historia zagospodarowania przedmiotowej działki jednoznacznie wskazuje na prawidłowość dokonanej oceny. W szczególności z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa działka w momencie jej wywłaszczania w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przeznaczana była pod poszerzenie ul. [...], przy czym do chwili obecnej inwestycja drogowa nie została na niej zrealizowana, a działka znajduje się poza układem drogowym ul. [...] i nie stanowi drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych wprost w skardze zauważyć zaś w pierwszym rzędzie należy, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła przed wywłaszczeniem zagospodarowany grunt budowlany zabudowany między innymi budynkiem mieszkalnym z werandą i tarasem, budynkiem gospodarczym z garażem i boksami dla nutrii. Działka posiadała chodniki z płyt betonowych, ogrodzenie frontowe, boczne i tylne wraz z bramą i furtką oraz ogrodzenia wewnętrzne (patrz opinia w sprawie oszacowania wartości nieruchomości 22-94 akt administracyjnych organu I instancji). Likwidacji powyższego sposobu zagospodarowania nieruchomości, w tym rozbiórki domu, garażu oraz klatek dokonano już po jej wywłaszczeniu, a przed wydzierżawieniem jej skarżącemu. Co za tym idzie działania podejmowane przez skarżącego, a polegające na odgruzowaniu znacznej części nieruchomości, utwardzenia wjazdu na przedmiotowa nieruchomość oraz zamontowaniu bramy wjazdowej oraz wykonaniu nowego ogrodzenia od strony ul. [...] nie mogą być uznane za działania podjęte na nieruchomości po jej wywłaszczeniu zwiększające jej wartość, która to zmiana wartości winna być uwzględniona przy ustalaniu odszkodowania należnego jednostce samorządu terytorialnego od następcy prawnego poprzedniego właściciela zwracanej nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Jednocześnie w ust. 4 tej samej jednostki redakcyjnej prawodawca wskazał, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Analiza powyższego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że dla oceny czy doszło do zmniejszenia lub zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu kluczowe znaczenie ma stan nieruchomości w dwóch datach, to jest w dacie wywłaszczenia oraz w dacie zwrotu. Inaczej rzecz ujmując na podstawie tegoż przepisu uwzględnieniu przy dokonywaniu ustalenia wysokości odszkodowania podlegają tylko te zmiany wartości nieruchomości, które wynikają ze zmian w stanie nieruchomości zaistniałych względem stanu z dnia wywłaszczenia, a nie względem stanu z jakiejkolwiek innej daty przypadającej pomiędzy dniem wywłaszczenia, a dniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe oznacza, że prawidłowo biegły oceniając czy doszło do zmiany wartości nieruchomości uwzględnił jej stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu, a jednocześnie pominął wyodrębnienie nakładów czynione na nieruchomość przez skarżącego, albowiem wyodrębnienie tych nakładów wymagało by odniesienia się do stanu nieruchomości z daty objęcia jej we władanie przez skarżącego, do czego jednakże brak jest podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Ujmując rzecz nieco kolokwialnie podsumować zatem trzeba, iż choć nakłady poczynione przez skarżącego na dzierżawioną nieruchomość najprawdopodobniej podniosły jej wartość w stosunku do jej stanu z daty bezpośrednio poprzedzającej poczynienie tych nakładów, to jednocześnie nie mogą być uznane za podnoszące wartości nieruchomości w porównaniu z jej stanem z dnia wywłaszczenia. Na dzień wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie wymagała bowiem odgruzowywania, posiadała utwardzony dostęp do drogi publicznej, ogrodzenia i bramę oraz była w pełni funkcjonalna, co wyraźnie wskazuje, że działania podejmowane przez skarżącego nie mogły mieć wpływu na jakikolwiek wzrost jej wartości oceniany względem takiego jej stanu jak istniejący w dniu wywłaszczenia. Co za tym idzie oczywiście nietrafne są twierdzenia skarżącego zawarte w skardze jakoby nieruchomość w następstwie jego nakładów została zwrócona w stanie lepszym niż była po wywłaszczeniu, albowiem bezpośrednio po wywłaszczeniu nieruchomość nie wymagała w ogóle czynienia takowych nakładów jak zrealizowane przez skarżącego. Zauważyć wreszcie trzeba, iż wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n., jak i pozostałych przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie można odrywać od przesłanek, które dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości. Art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z unormowań tych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego, przytoczony przepis musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1. stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2. stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną i podkreślić należy, że pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zatem uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu prawa. Skoro tak, to brak jest podstaw aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania o jakim stanowi art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uwzględniać wzrost wartości nieruchomości, spowodowany innymi działaniami niż działania zmierzające do realizacji celu publicznego. Reasumując określone w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Dopuszczenie w art. 140 ust. 4 u.g.n. innej reguły byłoby akceptowaniem niesprawiedliwości, bo byłego właściciela stawiałoby w sytuacji dużego niebezpieczeństwa, nie wyłączając sytuacji świadomie podejmowanych przez organy celem zablokowania zwrotu przez zawyżanie podlegającego zwrotowi odszkodowania np. przez zabudowę albo nakłady czynione na gruncie objętym postępowaniem zwrotowym. (...) treść art. 140 ust. 4 musi być wykładana systemowo i celowościowo, gdyż nie można tracić z pola widzenia funkcji jaką ten przepis ma spełnić. Wychodząc z takiego założenia trzeba przyjąć, że przepis ten wskazując na zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego powodu treść tej regulacji musi być ustalana w kontekście art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Tylko takie "nakłady" poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. Powyższe poglądy są powszechnie podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych czego przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1971/10, w który jednoznacznie stwierdzono, że "zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania" (analogicznie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. I OSK 205/16 i z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1323/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż żadne z nakładów poniesionych na nieruchomość przez skarżącego, a wskazywanych w skardze nie służyły realizacji celu wywłaszczenia, to jest zrealizowaniu inwestycji drogowej w postaci poszerzenia ulicy [...], lecz zostały zrealizowane przez skarżącego jako dzierżawcę przedmiotowej nieruchomości w związku z prowadzoną przez te podmioty działalnością gospodarczą. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wliczania ich wartości, czy też wzrostu wartości nieruchomości w następstwie ich poczynienia do podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania i co za tym idzie brak było przesłanek dla czynienia przez organy orzekające w sprawie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, jak i przeprowadzania dowodów, w tym dowodów z opinii rzeczoznawcy majątkowego na powyższe okoliczności. Zauważyć przy tym trzeba, iż obciążający organy a wynikający z art. 7 i 777 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego obejmuje jedynie poczynienie ustaleń istotnych z punktu widzenia znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie może być interpretowany rozszerzająco tylko z tego powodu, iż strona ustalenia z postępowania administracyjnego zamierza wykorzystać w innych postępowaniach. Co za tym idzie brak jest przesłanek do badania przez organy administracji czy w następstwie działań skarżącego doszło do zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości, a jeśli tak to w jakim rozmiarze, względnie jak była wartość poczynionych przez niego na tą nieruchomość nakładów, w sytuacji gdy okoliczności te nie maja jakiegokolwiek znaczenia zarówno dla kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i ustalenia wysokości zwracanego przecież nie skarżącemu, lecz jednostce samorządu terytorialnego zwaloryzowanego odszkodowania uzyskanego uprzednio przez wywłaszczonego. Przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego stanowią bowiem jedynie zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej na cele wywłaszczenia oraz zwrot zwaloryzowanego odszkodowania i tylko okoliczności stanowiące przesłanki rozstrzygania w tym zakresie podlegają badaniu przez orzekające w sprawie organy. Pozbawione sensu byłoby zaś badanie przez organy kwestii dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia obowiązku zwrotu odszkodowania obojętnych, a takimi jak wykazano powyżej są zagadnienia związane z nakładami ponoszonymi przez skarżącego na przedmiot dzierżawy. Podsumowując uznać zatem należy, iż organy obu instancji w wystarczającym stopniu wyjaśniły istotę sprawy, co umożliwiało im merytoryczne orzeczenie w sprawie, a przy orzekaniu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania, w tym wskazywanego w skardze art. 7 K.p.a. Powyższe uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako oczywiście bezzasadnej. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu trzeba, że nie są prawdziwe twierdzenia zawarte w skardze jakoby brak ujęcia w operacie szacunkowym nakładów poczynionych na nieruchomość przez skarżącego jako jej dzierżawcę pozbawiał go możliwości dochodzenia zwrotu wartość ulepszeń. Zauważyć bowiem należy, iż ewentualne roszczenia skarżącego jako dzierżawcy są elementem stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym łączącego strony umowy dzierżawy i mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym i brak jest podstawy prawnej do orzekani w ich przedmiocie w postępowaniu administracyjnym. Nadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, co oznacza, że niedopuszczalnym prawnie byłoby wykorzystanie operatu sporządzonego w celu określenia wartości nieruchomości w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w innym postępowaniu dotyczącym roszczeń dzierżawcy z tytułu nakładów poczynionych na nieruchomość dzierżawioną.