II SA/Po 952/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Skoczylas Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014r. Nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia ... 2014 r., nr ..., stwierdziło niedopuszczalność odwołania G. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" od pisma nr ... z dnia ... 2014 r. zatytułowanego "Decyzja" i podpisanego przez Przewodniczącego i Zastępcę Przewodniczącego Zarządu Związku Międzygminnego "..." w C. dotyczącego wymierzenia odwołującej kary za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że pismem z dnia 19 maja 2014 r. opatrzonym nagłówkiem "decyzja" i pieczęcią Zarządu Związku Międzygminnego "..." w C., a podpisanym przez Przewodniczącą Zarządu i jej Zastępcę, wymierzono G. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "..." karę w wys. 55.000 zł za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Kolegium podało, że członkowie Zarządu Związku Międzygminnego ... powołali jako podstawę orzeczenia przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.) stanowiący, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 – podlega karze pieniężnej w wys. 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Stosownie zaś do art. 9zb u.u.c.p.g. kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Kolegium zaznaczyło, że z powołanych przepisów wynika, iż prawo do nakładania kary jest niejako pochodną kompetencją organu gminy do prowadzenia rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Jednocześnie organ dodał, że na podstawie art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g., gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (ust. 1), a prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu (ust. 3). Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie § 6 ust. 1 pkt 21 Statutu Związku "...", gminy wchodzące w skład Związku przekazały Związkowi uprawnienia do prowadzenia rejestru, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.u.c.p.g., z czym wiąże się prawo do nakładania kar z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Konsekwencją tego jest przejście stosownych kompetencji wójtów i burmistrzów na organ wykonawczy Związku, czyli zarząd. Kolegium dalej wyjaśniło, że w świetle § 18 ust. 1 oraz § 20 ust. 1 i 3 Statutu Związku, zarząd liczy 5 członków i podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu. Z posiedzeń zarządu sporządzany jest protokół, który podpisują wszyscy obecni członkowie. Zatem dla uznania, że określony akt pochodzi od zarządu Związku konieczne jest stwierdzenie wymaganego quorum oraz niezbędnej większości głosów. Kolegium stwierdziło, iż biorąc pod uwagę, że Statut Związku nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących sposobu podpisywania orzeczeń Zarządu w sprawach administracyjnych, wydaje się, że na akcie powinny figurować podpisy tylu członków, ilu potrzeba do skutecznego podjęcia uchwały, czyli co najmniej trzech. Dodano przy tym, że możliwe i jak się wydaje bardziej praktyczne, jest też podjęcie uchwały o udzieleniu imiennie wskazanemu pracownikowi (czy pracownikom) Biura upoważnienia do wydawania decyzji i postanowień w oznaczonym zakresie w imieniu zarządu Związku (art. 268a k.p.a.). Dwoje członków zarządu nie może skutecznie podjąć uchwały, a więc także decyzji w sprawie należącej do kompetencji zarządu Związku. Podpisany przez nich dokument nie może więc być w żadnym wypadku uznany za decyzję podlegającą zaskarżeniu w drodze odwołania. Kolegium stwierdziło, że uprawnienia do reprezentacji, czy składania oświadczeń woli, o których mowa w § 21 pkt 2 i 24 Statutu, nie odnoszą się do władztwa administracyjnego. Dwaj członkowie (ewentualnie z kontrasygnatą skarbnika) mogą podpisywać umowy, czy udzielać pełnomocnictw, ale nie są powołani do orzekania w sprawach administracyjnych. G. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "..." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła, iż Kolegium dostrzegając wady decyzji Związku "..." z dnia 19 maja 2014 r. polegające na braku wymaganej liczby podpisów, powinno ją uchylić. Skarżąca wskazała, że od stycznia 2013 r. przesyłała do Związku kwartalne sprawozdania za odbiór odpadów komunalnych i nie zwrócono jej uwagi, po złożeniu pierwszego ze sprawozdań, czy kolejnego, że nie posiada wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Wyjaśniła, iż nie wiedziała, że powinna legitymować się takim wpisem. Podała, że wywozem odpadów komunalnych zajmuje się od lutego 2010 r., ale wówczas wpis do rejestru nie był wymagany. Poddała pod wątpliwość działanie Związku, polegające na niepoinformowaniu jej o powyższym wymogu. Ponadto zwróciła uwagę na fakt, że Związek dopiero po przeszło roku (wezwanie z dnia 26 marca 2014 r.) od istnienia wymogu rejestracji, powiadomił ją o wymogu posiadania wpisu do rejestru. Gdyby zaś powiadomiono ją znacznie wcześniej, wówczas i kara byłaby znacznie niższa. Poza tym dodała, że gdyby wiedziała o istnieniu wymogu rejestracji, dopilnowałaby tego. Skarżąca wskazała też, że wymierzona jej kara w wys. 55.000 zł jest niemożliwa do zapłacenia przez nią i niewspółmierna do wysokości dochodu, jaki osiągnęła w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. Wyjaśniła, że w okresie tym odbierała odpady komunalne od ... właścicieli nieruchomości i wystawiła faktury na łączną kwotę ... zł. Jej firma jest mała, jednoosobowa. Wskazała też, że obecnie zajmuje się sprzątaniem przystanków autobusowych na terenie gminy T., za co wystawia miesięcznie fakturę na kwotę ... zł brutto. Po odliczeniu kosztów otrzymuje ... zł miesięcznie, z czego nie jest w stanie uiścić nałożonej kary. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi oraz wskazało, że w stanowisku skarżącej dopatrzyć się można niekonsekwencji, albowiem skoro rzeczony dokument Związku nie jest decyzją, czyli władczym aktem administracji publicznej, lecz jedynie zwykłym pismem bez mocy prawnej, to nie ma podstaw, ani potrzeby eliminowania go z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi G. K. wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania G. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "..." od – jak wskazano - pisma nr ... z dnia ... 2014 r. oznaczonego jako "Decyzja" i podpisanego przez Przewodniczącego i Zastępcę Przewodniczącego Zarządu Związku Międzygminnego "..." w C. dotyczącego wymierzenia skarżącej kary za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przyjmuje się, że na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest też odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Również jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Analogicznie czyni, gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy konkretne przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje z kolei sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 502, również wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., II SA/wa 598/13, Lex nr 1368972, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r., IV SA/Wr 627/12, Lex nr 1303174). W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium uznało, że odwołanie B. K. jest niedopuszczalne w świetle art. 134 k.p.a., albowiem nie doszło do skutecznego wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji, od której możnaby wnieść odwołanie. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że decyzja Zarządu Związku Międzygminnego "..." w C. z dnia ... 2014 r. nr ... orzekająca o wymierzeniu G. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "..." z siedzibą w R. kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w wys. 55.000 zł, nie jest decyzją administracyjną, lecz pismem niewywierającym dla strony żadnych skutków prawnych. Z oceną tą nie sposób się zgodzić. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że stosownie do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie sprawa o nałożenie na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej jest sprawą z zakresu administracji publicznej, którą załatwia się w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 9b ust. 1 u.u.c.p.g. określa, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z treścią art. 9c ust. 1 powołanej ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 , podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru (art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy). W myśl art. 9zb ust. 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Przepis art. 9zd ust. 1 ustawy dookreśla, że podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Z powołanych przepisów wynika zatem bezsprzecznie, że karę pieniężną dla przedsiębiorcy, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, nakłada się w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym uznać należy, że sprawa ta podlega załatwieniu w drodze decyzji. Nie budzi również wątpliwości, że Zarząd Związku Międzygminnego "..." w C. uprawniony był do wydania decyzji w powołanym przedmiocie. Przepis art. 64 ust. 1 u.s.g. uprawnia bowiem gminy do tworzenia związków międzygminnych w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, przy założeniu, o którym mowa w ust. 3, polegającym na przejściu na związek międzygminny z dniem ogłoszenia statutu związku praw i obowiązków gmin uczestniczących w związku związanych z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi. Z kolei przepis art. 73 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że organem wykonawczym związku jest zarząd. Ze statutu Związek "..." wynika, co jest bezsporne, że Związek przejął od gmin w nim uczestniczących, zadania publiczne, w tym, m.in. do kontroli obowiązków wykonania ustawy (u.u.c.p.g.) przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu). Zważyć należy, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienia nie zakwestionowało powyższego, a jedynie uznało, że decyzja Zarządu Związku Międzygminnego "..." w C. z dnia ... 2014 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej ze względu na wady co do złożonych pod nią podpisów i stanowi pismo, od którego nie przysługuje odwołanie. W ocenie Sądu ocena organu odwoławczego dokonana w świetle art. 107 § 1 k.p.a., zapisów statutu Związku oraz ewentualnie regulaminu pracy zarządu Związku, powinna zostać dokonana na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem ewentualne uchybienia w zakresie złożonych pod decyzją podpisów nie świadczą o nie wydaniu decyzji jak i o niedopuszczalności odwołania - czy to z przyczyn przedmiotowych, czy podmiotowych. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Wskazuje, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Mając na uwadze treść powołanego przepisu oraz fakt, że powołane wyżej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie stosowane w związku z przepisami ustawy o samorządzie gminnym dawały Związkowi Międzygminnemu "..." uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach, jak zakończona decyzją z dnia ... 2014 r. nr ..., stwierdzić należy, że nie zaistniały przeszkody do rozpoznania odwołania skarżącej. To bowiem treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., II GSK 1683/14, Lex nr 1492995). Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Zarządu Związku z dnia ... 2014 r. posiada relewantne elementy decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Zawiera ona rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej, datę wydania, oznaczenie organu, oznaczenie adresata oraz podpisy. Zważywszy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia dopuszczalności odwołania G. K. od decyzji Zarządu Związku "..." z dnia ... 2014r., Sąd ograniczył się do zbadania legalności zaskarżonego postanowienia, nie przesądzając o zgodności z prawem decyzji organu I instancji z ... 2014 r. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jest rozpoznanie odwołania nie tylko w kontekście podniesionych w nim zarzutów, lecz również zgodności decyzji organu I instancji z art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności w zakresie podpisów pod nią złożonych w kontekście faktu, że została ona wydana przez organ kolegialny. Dlatego też na obecnym etapie sprawy Sąd uchylił się od oceny zarzutów skargi odwołujących się do niezgodności z prawem nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej. Reasumując, Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji. Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.