II SA/Po 98/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2017 r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...], skierowaną do M. M.: 1. uchylił decyzję własną z [...] 2016 r. nr [...] w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na Z. N.; 2. odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na Z. N. ur. 15 sierpnia 2006 r.; 3. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci tj: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 2 pkt 2, pkt 19 i pkt 20, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1 i 3 , art. 27 ust. 1, art. 48 oraz treści art. 3 pkt 1 lit a i lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazano, iż M. M. w dniu 10 sierpnia 2017 r. dostarczyła do Biura Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w K. zaświadczenie o wysokości osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu - czyli za miesiąc czerwiec 2017 r. z tytułu podjęcia zatrudnienia przez jej męża - B. M. dnia 1 maja 2017 w "ZPU T.". W związku z powyższym organ ponownie przeliczył dochód rodziny strony ustalając, iż od czerwca 2017 r. wynosi on [...] zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Organ przedstawił jednocześnie wyliczenia wskazując, iż ustalając ten dochód uwzględniono dochód utracony z tytułu utraty przez B. M. zatrudnienia z dniem 5 września 2016 r. w firmie ZHU T. a także dochód uzyskany przez niego z tytułu uzyskania zatrudnienia z dniem 26 września 2016 r. w "PHU [...]", oraz dochód uzyskany przez B. M. z dniem 1 maja 2017 r. w firmie "ZPU T.". Prezydent Miasta K. zauważył, iż zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Ponieważ dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze nie przysługuje od miesiąca lipca 2017r. i nie będzie wypłacane od miesiąca sierpnia 2017r. na córkę Z. . Organ nadał decyzji rygor natychmiast wykonalności wskazując, iż niniejsza decyzja bez nadanego rygoru stałaby się ostateczna dopiero po 14 dniach od daty jej doręczenia, a to spowodowałoby wypłatę dalszego nienależnego świadczenia wychowawczego na córkę Z. . Odwołanie od tej decyzji wniosła M. M. podnosząc, iż jej mąż od dnia 26 września 2016 r. do 11 sierpnia 2017 r. był zatrudniony w firmie "A. ", lecz od dnia 21 kwietnia 2017 r. do 11 sierpnia 2017 r. przebywał na urlopie bezpłatnym. W tym czasie podjął zatrudnienie od 1 maja 2017 r. w firmie "T.". Będąc na urlopie bezpłatnym nie otrzymywał wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w firmie "A.", co powinno zostać uwzględnione przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 10 listopada 2017 r. o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość obliczeń dochodu rodziny M. M. w związku z uzyskaniem przez jej męża B. M. dochodu z tytułu zatrudnienia od 1 maja 2017 r. w firmie "T.". Zdaniem Kolegium jako dochód utracony nie może zostać uznana kwota wynagrodzenia męża strony z tytułu zatrudnienia w PHU "A." w związku z korzystaniem przez niego z urlopu bezpłatnego w okresie od dnia 21 kwietnia do 11 sierpnia 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, które powodują utratę dochodu w rozumieniu powyższych przepisów. Pojęcie to dotyczy utraty dochodu spowodowanej m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślono, że konstrukcja przyjęta w definicji "utraty dochodu" wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego. Przepis art. 2 pkt 19 nie wymienia urlopu bezpłatnego jako przesłanki do uznania, że nastąpiła utrata dochodu. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż zaistniały podstawy prawne do uchylenia decyzji o przyznaniu M. M. świadczenia wychowawczego z uwagi na przekroczenie dochodu uprawniającego do tego świadczenia na pierwsze dziecko, bowiem dochód na osobę w rodzinie odwołującej się, przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego z tytułu umowy o pracę, wynosi miesięcznie [...] zł i przekracza kryterium dochodowe. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż przy obliczaniu dochodu jej rodziny organy powinny brać pod uwagę jedynie realne dochody. Tymczasem jej mąż od kwietnia 2017 r. do 11 sierpnia 2017 r. pozostawał na urlopie bezpłatnym w firmie "A.", a tym samym nie otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 2017 r., poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2017 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2017 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 maja 2016 r., w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na córkę Z. N. i odmawiającą przyznania tego świadczenia na ww. Z. N.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j Dz. U. z 2017r. poz. 1851 ze zm.) – daje w skrócie zwana: " u.p.p.w.d". Stosownie do treści tego przepisu (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W tym miejscu zauważyć należy, iż decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do zmiany lub pozbawienia strony nabytego prawa do świadczenia, a tym samym, co do zasady nie może ona czynić tego z mocą wsteczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, wypracowany na gruncie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w której istnieje podobna regulacja, a także ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, iż decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) lub świadczenie wychowawcze (art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d) jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony na przyszłość (ex nunc). Zatem kształtuje uprawnienia i obowiązki strony od daty jej wydania (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3157/14, z dnia 7 lutego 2018 r. o sygn. akt I OSK 1894/17 z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 196/16, oraz wyroki WSA w Poznaniu z 25 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 451/17 oraz WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SA/Ol 1017/17 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro decyzja wydawana w trybie art. 27 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty uprawnień do świadczeń wychowawczych przez skarżącą winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym miejscu zauważyć należy, iż Prezydent Miasta K. nie określił w swoim rozstrzygnięciu z 17 sierpnia 2017 r. daty od której uchylił swoja decyzję z 16 maja 2016r. zatem decyzja uchylająca z [...] 2017 r. bezsprzecznie wywoływał skutki na przyszłość, od daty jej wydania. Jako przyczynę zastosowania art. 27 ust.1 u.p.p.w.d. organ I instancji wskazał zmianę sytuacji dochodowej rodziny M. M., mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – Z. M.. Zgodnie, bowiem z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. W ocenie organu, z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez B. M. dnia 1 maja 2017 w firmie "T." i uzyskaniem z tego tytułu wynagrodzenia [...] zł (za miesiąc czerwiec 2017 ) dochód rodziny przypadający na członka rodziny przekracza 800,- zł. Prezydent Miasta K. przyjął przy tym, iż B. M. cały czas pozostaje jednocześnie zatrudniony w firmie "A.". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się, dostarczone organowi I instancji w dniu 14 sierpnia 2017 r., świadectwo pracy B. M. wystawione przez pracodawcę "PHU [...] A." D. A. w dniu 11 sierpnia 2017 r. , z którego wynika, iż B. M. z dniem 11 sierpnia 2017 r. nie jest już pracownikiem tej firmy – stosunek pracy ustał za porozumieniem stron. Zatem na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, mąż skarżącej nie był już zatrudniony w firmie "A.", a tym samym uzyskiwany przez niego dochód w tej firmie, jako dochód utracony w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c u.p.p.w.d., nie powinien był być brany pod uwagę przy ustaleniu sytuacji dochodowej rodziny skarżącej (art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d.) na dzień wydawania decyzji ( 17 sierpnia 2017 r.) na podstawie art. 27 ust.1 u.p.p.w.d. Niewątpliwie to uchybienie organu miało wpływ na ustalenia rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny skarżącej w dniu wydania decyzji uchylającej i stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Uchybienia tego nie dostrzegł również organ II instancji. Jeszcze raz należy podkreślić, iż decyzja wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy nie wywołuje skutków ex tunc (z mocą wsteczną), a więc nie obejmuje okresu poprzedzającego jej wydanie. Możliwość żądania zwrotu świadczeń wypłaconych mimo ustania, zawieszenia lub ustalenia braku podstawy do ich wypłaty, przewiduje natomiast regulacja zawarta w art. 25 u.p.p.w.d., Zgodnie z art. 25 ust. 1 osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei według art. 25 ust. 6 ustawy nie można było wydać decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Powołany art. 25 ustawy, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne i o zwrocie nienależnych świadczeń. Stąd też w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dotyczącej wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność pozostawania przez B. M. na urlopie bezpłatnym w firmie "A." w okresie od 21 kwietnia 2017 r. do 11 sierpnia 2017 r. Na dzień wydania kwestionowanych decyzji B. M. bezspornie nie był już zatrudniony w tej firmie. Kwestia oceny charakteru urlopu bezpłatnego może mieć dopiero znaczenie w sytuacji ewentualnego wszczęcia wobec skarżącej postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – art. 25 u.p.p.w.d. W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a , sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skro bowiem decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje jedynie skutki na przyszłość, a okres świadczeniowy wynikający z decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] dnia [...] 2016 r. już upłynął (z dniem 30 września 2017 r.), to postępowanie prowadzone przez organy w niniejszej sprawie na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stało się bezprzedmiotowe. Po dniu 30 września 2017 r. decyzja z Prezydenta Miasta K. z dnia 16 maja 2016 r. nie oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę prawną podmiotu uprawnionego – M. M., w zakresie przyznanych na jego mocy uprawnień, czyli będącego w obiegu prawnym. Zaakcentować bowiem trzeba, iż realizacja uprawnienia nabytego na mocy decyzji, jak też upływ czasu na jaki została wydana powoduje jej wygaśnięcie, które jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, powoduje z kolei wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, obejmującego to uprawnienie. Stąd brak stosunku administracyjnoprawnego, powstałego na mocy decyzji konstytutywnej, powoduje brak podstaw prawnych do dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji, która stosunek ten kształtowała (por. wyrok WSA w Opolu z 18 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Op 223/11 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe to podlega umorzeniu. W skutek niniejszego wyroku i z uwagi upływu terminu na jaki przyznano M. M. świadczenie wychowawcze na córkę Z. M., dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia 16 maja 2016 r. jest bezprzedmiotowe.