II SA/Po 981/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2011r. na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) odmówił Z. B. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego lub biletu kredytowanego na przejazd do sanatorium i z powrotem oraz zasiłku celowego na zrealizowanie kosztów związanych z wyżywieniem i zakwaterowaniem w sanatorium. W motywach rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 07.03.2011r. wynika, że podopieczny prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką. Choruje, do dnia 31.07.2011r. miał orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu pobierał zasiłek stały z Ośrodka Pomocy Rodzinie. Wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako poszukujący pracy. Żona nie pracuje zawodowo, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, choruje, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Obecnie dochód rodziny wynosi 708,31 zł i stanowi go zasiłek rodzinny w wysokości 91 zł oraz dodatek czynszowy w wysokości 272,62 zł i zasiłek okresowy w kwocie 344,69 zł. Dochód ten nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, które dla 3-osobowej rodziny wynosi 1053 zł. Rodzina wnioskodawcy jest objęta pomocą czynszową przyznaną od listopada 2010 do kwietnia 2011r. w wysokości 272,62 zł. miesięcznie. Organ argumentował, że odmawia przyznania pomocy na wniosek strony, gdyż złożył pisemne oświadczenie, że nie posiada zaświadczenia lekarskiego dotyczącego konieczności wyjazdu na rehabilitację leczniczą. Zaznaczono, że rodzinie odrębną decyzją została przyznana pomoc w formie zasiłku celowego w kwietniu 2011 r. na dofinansowanie zakupu żywności, artykułów chemicznych i przemysłowych oraz środków czystości i higienicznych, łączna kwota przyznanych zasiłków celowych wynosiła 125 zł. Rodzina otrzymała także pomoc pieniężną w formie zasiłku okresowego, przyznanego na maj 2011r. w wysokości 344,69 zł. Nadto organ zauważył, że pomoc społeczna nie służy do zaspokajania wszelkich potrzeb życiowych osób i rodzin oraz nie może stanowić stałego źródła utrzymania. Zgodnie z art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby rodzin i osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wniósł Z.B., wnosząc o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2011r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 poz. 728 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Jak ustalono w trakcie prowadzonego postępowania, kryterium dochodowe dla trzyosobowego gospodarstwa domowego odwołującego się wynosi 1053,00 zł., podczas gdy rodzina uzyskuje dochód w wysokości 708,31 zł. Zatem ustawowe kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Organ argumentował, że odwołujący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego lub biletu kredytowego na przejazd do sanatorium i z powrotem oraz zasiłku celowego na zrealizowanie kosztów związanych z wyżywieniem i zakwaterowaniem w sanatorium. Nie przedstawił natomiast zaświadczenia lekarskiego dotyczącego konieczności wyjazdu na rehabilitacje leczniczą. Jak sam przyznał takiego zaświadczenia nie posiada. W ocenie organu wnioskowana potrzeba nie jest niezbędną potrzebą bytową, gdyż brak jest elementu skierowania na ten turnus sanatoryjny przez właściwego lekarza. Nadto podniesiono, że organ I instancji udziela rodzinie klienta od wielu lat wszechstronnej pomocy, w miarę swoich możliwości finansowych. W samym miesiącu marcu 2011r. pomoc ta wyniosła blisko 477 zł, na zaspokojenie ważnych potrzeb życiowych (zakup żywności, zakup środków czystości i higieny, zakup artykułów chemicznych i przemysłowych na łączną kwotę 125 zł oraz zasiłek okresowy). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję organu II instancji wniósł Z. B. domagając się jej uchylenia. Wskazał, że podczas specjalistycznej konsultacji ortopedycznej lekarz skierował go na rehabilitację do sanatorium w związku z pogorszeniem stanu zdrowia. Argumentował, że wniosek o sanatorium wraz z wynikami badań przekazany został do oddziału NFZ, gdzie potwierdzone zostanie skierowanie i wskazany termin i miejsce pobytu w sanatorium. Koszt pobytu w pokoju z łazienką w okresie od 1 października do 30 kwietnia wynosi 26 zł na dobę, co daje 546 zł za 21 dni pobytu lub 728 zł za 28 dni pobytu. W terminie od 1 maja do 30 września koszt pobytu wynosi 32,50 zł, co za 21 dni pobytu daje kwotę 682 zł i 910 zł za 28 dni pobytu. Nadto zapłacić należy opłatę klimatyczną, za zameldowanie i ubezpieczenie w uzdrowisku. Nadto odwołujący się wniósł o przyznanie zasiłku kredytowego w wysokości 1.800 zł z możliwością rozliczenia księgowego po powrocie z uzdrowiska. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Wydanie jej poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Kontrolowana decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, nie nosi tym samym cech dowolności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010r., II GSK 745/09). Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności określając kierunkowe dyrektywy korzystania z uznania administracyjnego. Ramy te, w sferze prawa procesowego, wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Przenosząc te ustalania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że na gruncie normie zawartej w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i po drugie – przepis ust. 2 art. 39 wskazuje rodzaje owych potrzeb, które mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem "w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). Wiąże się zatem z tym konieczność ustalenia przez organ, czy "potrzeba bytowa" ma charakter potrzeby niezbędnej. Dokonanie kwalifikacji potrzeby objętej wnioskiem jako "niezbędnej potrzeby życiowej" otwiera możliwość prowadzenia dalszego postępowania w takiej sprawie. Natomiast przyjęcie stanowiska przeciwnego, a więc odmowa uznania potrzeby objętej wnioskiem za niezbędną, skutkuje koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego bez dalszego badania sprawy. Dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. W świetle art. 2 ustawy zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 ustawy) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przyjąć należy następujące dyrektywy korzystania z uznania administracyjnego w sferze odnoszącej się do zasiłków celowych określonych art. 39 ust. 1 i 2 ustawy: po pierwsze - zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej; po drugie – wsparcie takie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoba (rodzina) samodzielnie nie jest w stanie tej niezbędnej potrzeby bytowej zaspokoić; po trzecie – świadczenia pomocowe, w tym i zasiłek celowy, mają charakter pomocniczy, wspierają osobę (rodzinę) w wysiłkach podejmowanych dla zaspokojenia potrzeby; po czwarte - osoba (rodzina) ubiegająca się o wsparcie powinna współdziałać z instytucjami pomocowymi w rozwiązywaniu jej sytuacji życiowej; po piąte - celem świadczenia pomocowego powinno być umożliwienie jego adresatowi życia w godnych warunkach. Mając powyższe na uwadze Kolegium Odwoławcze w sposób przekonujący przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, które w ocenie Sądu jest słuszne i nie narusza prawa. Niekwestionowany jest fakt, także przez skarżącego, że nie posiada on zaświadczenia lekarskiego o konieczności wyjazdu na rehabilitację. Nie dysponuje również skierowaniem wystawionym przez NFZ o terminie i miejscu pobytu w sanatorium. Słusznie uznały, zatem organy administracji, że na gruncie niniejszej sprawy sfinansowanie kosztów przejazdu do sanatorium i z powrotem oraz kosztów wyżywienia i zakwaterowania podczas pobytu w kwocie 1.800 zł do rozliczenia po powrocie z sanatorium, wprawdzie dotyczy potrzeby bytowej, ale niewątpliwie nie jest to aktualnie niezbędna potrzeba bytowa skarżącego. Nadto, potrzeba ta jest nieskonkretyzowana co do wysokości i realnego terminu wyjazdu. Ustosunkowując się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego, podkreślić przy tym należy, że zarówno organy administracji, jak i Sąd w niniejszej sprawie nie negują niewątpliwie trudnej sytuacji zdrowotnej strony. Argumentacja zaprezentowana w skardze nie może jednak odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. W ocenie Sądu, skoro przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów podróży oraz pobytu w sanatorium podczas, gdy brak zaświadczenia lekarskiego o aktualnej konieczności takiej formy rehabilitacji i konkretnego terminu wyjazdu, brak jest podstaw do uznania tej potrzeby za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego, skoro brak było podstaw do zakwalifikowania potrzeby określonej we wniosku skarżącego jako "niezbędnej potrzeby życiowej", odmowa przyznania zasiłku celowego znajduje pełne uzasadnienie. Tym samym nie zachodziła konieczność dokonania przez Sąd oceny prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa i dlatego działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.