II SA/Po 986/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 03 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. /-/E.Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 25 kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 marca 2007 r., którą organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy parkanu zlokalizowanego na działce o nr. ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. U podstaw powyższych decyzji legło ustalenie, że roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy dokonanego przez inwestora S. K. w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 5 września 2006 r., które to zgłoszenie, wobec braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego okazało się prawnie skuteczne. Na skutek skargi K. i W. małż. G. wniesionej od powołanej wyżej decyzji do sądu administracyjnego, wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 260/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W motywach powołanego wyroku Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym było, że w granicy dzielącej nieruchomość skarżących małż. K.W.G. i inwestora S.K. istnieje ogrodzenie murowane o wysokości 1,70 m i przebiega ono wzdłuż wspólnej granicy na długości ponad 30 metrów. Przedmiotowy zaś "parkan" o wysokości 2,75 m i długości 6 metrów, odsunięty od wspólnej granicy, pełni - wg wyjaśnień inwestora - funkcję bariery, przegrody izolującej fragment jego działki od zabudowanej budynkiem mieszkalnym części nieruchomości skarżących. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie można przyjąć, iż przedmiotowy obiekt jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu wymagało rozważenia, czy sporny parkan jest obiektem budowlanym objętym regulacją Prawa budowlanego, w szczególności budowlą, o której mowa w art. 9 pkt 3 tego prawa, czy też takiej regulacji nie podlega. Uznanie przedmiotowego ogrodzenia za samodzielny, odrębny obiekt budowlany (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) oznaczałoby, że zgłoszenie zamiaru jego budowy dokonane zostało przez inwestora z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a w rezultacie istniałyby podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konkluzji Sąd stwierdził, że w sprawie wymagało wyjaśnienia, czy z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu, jego rozmiary, konstrukcję, użyte materiały itp. można ten obiekt zakwalifikować do budowli zdefiniowanych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jeśli tak, czy został on wzniesiony zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 14 lutego 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne uznając, że budowa przedmiotowego parkanu stanowiącego swoistego rodzaju przegrodę wzrokową nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W wyniku odwołania K. i W. małż. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy między innymi wskazał, że w sprawie nie uwzględniono, iż: przedmiotowy parkan jest konstrukcją przestrzenną samodzielną funkcjonalnie służy zasłonięciu widoku od strony działki sąsiedniej jest powiązany technicznie z gruntem (słupy są zabetonowane) konstrukcja stawia czoło parcia wiatrów oraz innych czynników atmosferycznych składa się z 4 słupków, gdzie pola między słupkami wypełniono arkuszami blachy ocynkowanej w ramie z kątownika 40 mm x 40 mm ma wysokość 2,75 m Powyższe cechy "parkanu", w ocenie organu odwoławczego oznaczają, że obiekt ten jest budowlą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 21 sierpnia 2008 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorom H. i S. małż. K. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci "parkanu" wybudowanego na działce nr geod. [...] położonej przy ul. [...] 59 w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz treść wydanych w niej orzeczeń. Następnie przypomniał, że w dniu 5 września 2006 r. inwestorzy zgłosili w Starostwie zamiar budowy parkanu o wysokości około 3 metrów, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Inwestorzy wykonali parkan o konstrukcji składającej się z czterech wbetonowanych słupków stalowych o średnicy 80 mm. Pola między nimi wypełniono arkuszami blachy ocynkowanej w ramie z kątownika 40 mm na 40 mm. Parkan zamontowano w odległości 80 cm od usytuowanego w granicy działek ogrodzenia, z tym, że jeden skrajny słupek został zamontowany na granicy stanowiąc równocześnie część konstrukcyjną bramy wjazdowej. Wysokość parkanu wynosi 2,75 m a długość około 6 metrów. Funkcjonalnie parkan służy zasłonięciu części posesji od strony sąsiada. W dalszej kolejności organ rozważył, czy przedmiotowy "parkan" można zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, stwierdzając nie jest on ani budynkiem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 tego prawa, ani obiektem małej architektury zdefiniowanym w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie jest wreszcie urządzeniem budowlanym w postaci ogrodzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, co wiążąco stwierdził Sąd w wyroku z 27 września 2007 r. Natomiast właściwości przedmiotowego obiektu (wysokość, długość, trwałe powiązanie z gruntem, funkcjonalność, zabudowa słupków stalowymi blachami, przestrzenna samodzielność konstrukcji itd.) pozwalają, w ocenie organu zakwalifikować go do budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ dodał przy tym, że wyliczenie budowli w powołanym wyżej przepisie nie jest wyczerpujące co oznacza, że także inne obiekty mogą stanowić budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego. W konkluzji organ stwierdził, że zgłoszenie budowy "parkanu" dokonane zostało przez inwestora z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż obiekt ten wymagał pozwolenia na budowę. W dalszych rozważaniach organ przedstawił treść art. 51 ust, 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 uznając, że powołane przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie. Stwierdził, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych albo obowiązku sporządzenia projektu zamiennego może nastąpić w przypadku, gdy wykonanie przez inwestora tych obowiązków doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem nieruchomość, na której wykonano omawianą budowlę nie jest objęta obowiązującym miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego a równocześnie inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To zaś oznacza w ocenie organu, że brak jest możliwości zalegalizowania spornego obiektu. Likwidacja dostrzeżonych uchybień (brak decyzji o warunkach zabudowy) nie spowoduje zdaniem organu wykonania czynności naprawczych nakazanych art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 Prawa budowlanego. Braku wymaganej decyzji nie mogą bowiem sanować czynności możliwe jedynie do nakazania w trybie wymienionych wyżej przepisów. Wobec niemożności doprowadzenia istniejącego stanu rzeczy do zgodności z prawem nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. podniósł, że przedmiotowy parkan został wzniesiony z powodu ciągłych kłótni i nieporozumień z mieszkającymi w sąsiedztwie małżonkami G. Owy parkan nie stanowi zagrożenia dla otoczenia, nie emituje hałasu, nie odbija promieni słonecznych a także nie zasłania okna sąsiada. Od momentu jego wzniesienia ustały też interwencje Policji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 3 października 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zgodny z ustaleniami organu pierwszej instancji a nadto treść zaskarżonej decyzji. Dalej stwierdził, że słusznie organ I instancji przyjął, że przedmiotowy "parkan" jest budowlą, do której, w okolicznościach sprawy miały zastosowanie przepisy art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności: "Art. 51 ustawy Prawo budowlane - w przeciwieństwie do art. 48 i 49b nie nakłada na organ obowiązku badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Dalej: przepis art. 51 nie uzależnia legalizacji wykonanych robót budowlanych od ustalenia takiej zgodności. Co za tym idzie działania PINB w [...], polegające na ustaleniu, że inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. przy braku decyzji o w.z. i z.t. w ocenie WWINB nie mają podstaw w przepisach prawa. Zasadne jest w niniejszej sprawie przyjęcie, że Starosta [...] uznał, że inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro brak było sprzeciwu wobec zgłoszenia (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane: właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy). Na uwagę zasługuje również fakt, że brak jest w zapisach planów miejscowych ustaleń co do lokalizacji takich obiektów jak przedmiot niniejszego postępowania. Poza sporem pozostaje, że na PINB w [...] ciąży obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie w sprawie powinno być zawsze poprzedzone wnikliwą analizą stwierdzonego stanu, w celu określenia ich stopnia oraz możliwości usunięcia. Zważyć przy tym należy, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wzorca zgodności z prawem robót budowlanych należy poszukiwać w art. 5 ustawy Prawo budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 12.04.2000 r. II SA/Gd 2399/98, niepubl.). A co za tym idzie organ administracji winien w tej sytuacji ustalić m.in. czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej. Zważyć należy (za Tadeusz B.Babiel, Nadzór budowlany. Kompetencje organów administracji. Wzory. Akty prawne, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2001, s. 33), że: "Ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje techniczne aspekty tego stanu. Powinna ona odpowiadać na pytanie, czy na tle wątpliwości, które legły u podstaw nałożenia obowiązku zaistniała sytuacja wymagająca interwencji, by uniknąć bądź usunąć zagrożenie albo przywrócić stan zgodności z przepisami prawa. Zadaniem oceny jest więc stwierdzenie faktów. Ekspertyza, obok elementów oceny, zawierać powinna propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. W związku z powyższym organ I instancji winien rozważyć czy wystarczająca jest ocena techniczna przedmiotowej budowli, czy zasadnym byłoby nałożenie ekspertyzy. Po ustaleniu powyższego organ powiatowy, wobec całokształtu materiału dowodowego rozważy przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, mający zastosowanie w niniejszej sprawie, który w sposób jasny i precyzyjny określa tryb postępowania. Mianowicie, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Wychodząc naprzeciw treściom odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnia, że prowadząc postępowanie organ nie bada przyczyn, dla których inwestor posadowił przedmiotowy obiekt. Bada on czy zachodzą przesłanki określone w ustawie Prawo budowlane i na ich podstawie orzeka. Kwestie dotyczące naruszenia dóbr osobistych mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym a nie przed organami nadzoru budowlanego". Skargę na powyższa decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. i W. małż. G. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili jej naruszenie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 2 i 80 kpa. W motywach skargi wywiedziono, że jakkolwiek słusznie organ odwoławczy wskazał na potrzebę uwzględnienia postanowień art. 5 Prawa budowlanego to bezzasadnie ograniczył jego rozumienie wyłącznie do kwestii zgodności budowli z warunkami technicznymi. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego skarżący podnieśli, że mają ograniczony dostęp światła do pomieszczenia kuchennego, w którym spędzają znaczną część dnia. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie sprawy powinno zakończyć się rozbiórką budowli. Jej pozostawienie nie zakończy bowiem sporu, a przeciwnie spowoduje ustawienie podobnej konstrukcji naprzeciw okien inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania H. i S. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi naruszenia art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) jest nieuzasadniony. Powołany przepis określa, co do zasady, obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania już tylko z tej przyczyny, że inwestorzy przystąpili do robót budowlanych po uprzednim zgłoszeniu zamiaru ich realizacji i przy braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego. Nietrafnie także skarżący zarzucają organowi odwoławczemu uchybienie przepisom procesowym. Wskazany w skardze art. 77 § 2 kpa stanowi, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Z kolei art. 80 kpa wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy nie mógł naruszyć wymienionych wyżej przepisów dlatego, że nie uzupełniał postępowania dowodowego, ani też nie oceniał zgromadzonego materiału dowodowego, poprzestając na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji. Trzeba też dodać, że skarga nie zawiera żadnych argumentów, które mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę dla sformułowania zarzutu naruszenia powołanych wyżej przepisów kpa. Nie można wreszcie podzielić stanowiska skarżących aprobującego, na obecnym etapie postępowania, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie, z wiążącą organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 260/07 (art. 153 ppsa), uznanie przedmiotowego "parkanu" za obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oznacza, że zgłoszenie zamiaru jego budowy dokonane zostało z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji uzasadniałoby zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że art. 51 Prawa budowlanego wśród przesłanek warunkujących możliwość legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) nie wymienia potrzeby legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy w wypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Trafnie także organ odwoławczy zauważył, że zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była przedmiotem oceny Starosty [...], do którego wpłynęło zgłoszenie zamiaru budowy. Wynika to z postanowień art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organ odwoławczy zasadnie zakwestionował pogląd organu pierwszej instancji sprowadzający się do twierdzenia, że brak decyzji o warunkach zabudowy wyłącza możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu. W konsekwencji w sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia - w trybie art. 51 Prawa budowlanego - postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzą też zastrzeżeń zamieszczone w zaskarżonej decyzji wskazania odnoszące się do okoliczności, jakie organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew, przy tym twierdzeniom skarżących organ odwoławczy, wskazując na potrzebę rozważenia sprawy w świetle art. 5 Prawa budowlanego nie ograniczył tej potrzeby do kwestii zgodności obiektu z warunkami technicznymi, a tylko przykładowo wskazał na jedną z zasad wynikających z tego przepisu. Uznając więc, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. E.Podrazik J.Szaniecka A.Łaskarzewska MK