II SA/Po 990/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 22 września 2008 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; oddala skargę. /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/ B. Drzazga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 49 ust. 1, art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000 zł z tytułu wybudowania przez J.B. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce o numerze ewidencyjnym [...]położonej w L., gmina B . Organ zobowiązał inwestora J. B. do uiszczenia powyższej opłaty legalizacyjnej na rachunek bankowy Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu budowlanego - budynku letniskowego przez inwestora na działce [...]w miejscowości L. ustalono, że inwestycja jest realizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji postanowieniem z dnia 27 lutego 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami i dokumentami wymaganymi na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty i wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu oraz pozwolenie na wznowienie robót. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał, że stosowanie do treści art. 49 ust 1 Prawa budowlanego zobowiązany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oraz określenia terminu jej płatności. W oparciu o przepis art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 powołanej ustawy organ I instancji przedstawił sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej na kwotę 25.000 zł; organ zastosował stawkę opłaty, która wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2) i podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2); organ zakwalifikował pobudowany obiekt - budynek letniskowy do kategorii III określonej w pkt 3 tabeli w załączniku do powołanej ustawy, ponadto wskazał, iż współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu wynoszą 1.0. Inwestor został pouczony o przysługującym mu zażaleniu, które może wnieść do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Postanowienie z [...]czerwca 2007 r. zostało inwestorowi prawidłowo doręczone w dniu 14 czerwca 2007 r. Inwestor w terminie, pismem z dnia 19 czerwca 2007 r., zgodnie z powyższym pouczeniem zwrócił się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zmniejszenie opłaty legalizacyjnej za budynek wzniesiony na działce nr [...]w L . Argumentował, że kwota opłaty jest dla niego bardzo wysoka i nie ma możliwości by ją zapłacić, gdyż jego dochody nie pozwalają mu na pokrycie takiej sumy; stąd też prosił o umorzenie opłaty. Po przekazaniu Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez organ nadzoru budowlanego I instancji powyższego pisma jako zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej organ II instancji na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej kpa, wezwał inwestora do wyjaśnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia przedmiotowego podania bez rozpoznania, czy stanowi ono zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, czy też uznać jej należy za wniosek o zwolnienie bądź umorzenie w części przedmiotowej opłaty. Wobec niepodjęcia przesyłki pomimo dwukrotnego awizowania pismo zostało zwrócone przez pocztę do organu II instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2007 r. adresowanym do organu I instancji oraz przesłanym do wiadomości inwestorowi wyjaśnił, iż w związku z niezastosowaniem się inwestora do wezwania wystosowanego przez organ II instancji zażalenie zostało pozostawione przez rozpoznania. W dniu 10 września 2007 r. J. B. złożył do organu II instancji wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 149 § 3 kpa oraz art. 126 kpa w związku z art. 148 § 2 kpa odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi inwestora, wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 196/08, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż nie może budzić wątpliwości, iż inwestor złożył w dniu 20 czerwca 2007 r. zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Sąd stwierdził, iż pismo inwestora z dnia 19 czerwca 2007 r. nie było obarczone brakami formalnymi, o jakich mowa w art. 64 § 2 kpa i nastąpiło skuteczne wniesienie zażalenia, które powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy, a w konsekwencji postanowienie organu I instancji z dnia 11 czerwca 2007 r. nie uzyskało przymiotu ostateczności. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu zażalenia inwestora z dnia 19 czerwca 2007 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. (WOA-7144/449/01-08/5486), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 i 2 kpa, utrzymał w mocy postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał na bezsporny fakt posadowienia przez inwestora na działce nr [...]w L. budynku dwukondygnacyjnego (część parterowa z poddaszem użytkowym), krytego blachodachówką, na betonowej podmurówce, o wymiarach w rzucie 6,15 m x 5,15 m; przedmiotowy budynek został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkuje zaistnieniem samowoli budowlanej. Dalej organ stwierdził, iż okoliczność powyższa obligowała organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, a w razie spełnienia przesłanek przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne i wobec spełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f i g ustawy Prawo budowlane. Dalej organ wskazał, iż wzór obliczenia oraz stawka opłaty legalizacyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 59F powołanej ustawy oraz w załączniku tej ustawy, zaś organ I instancji wskazał prawidłowe podstawy wyliczenia opłaty oraz zastosował właściwy sposób jej wyliczenia. Ponadto organ stwierdził, iż podnoszone w zażaleniu argumenty natury ekonomicznej pozostają bez związku z oceną trafności postępowania, gdyż wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od uznania organu administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu J. B. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej poprzez przyjęcie, iż na działce nr 144/9 w miejscowości L. posadowił budynek dwukondygnacyjny, podczas gdy wybudował domek letniskowy. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż wskutek błędnej kwalifikacji obiektu opłata została zawyżona. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. skarżący złożył do akt pismo, w którym rozszerzył żądanie skargi o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował także zastosowanie przez organy obydwu instancji przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym, opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 156 z 2006 r. pod pozycją 118. W jego ocenie realizacja inwestycji miała miejsce w 2001 r., a zatem w zakresie obliczania wysokości kar oraz opłaty legalizacyjnej należy stosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy, co wynika z art. 2 ust. 4 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw Nr 156 z 2006 r. pod pozycją 1118, z późniejszymi zmianami. Trzeba podkreślić, iż dla oceny prawidłowości zastosowanych przepisów prawa ma znaczenie wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Otóż zgodnie z powołanym przez skarżącego przepisem art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) stanowi wprost, iż tylko do postępowań wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem nawet do spraw wszczętych, ale niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy przedmiotowej ustawy, a nie przepisy dotychczasowe. W konsekwencji postępowania wszczęte po tej dacie, nawet jeśli będą dotyczyły odstępstw dokonanych wcześniej, będą prowadzone w oparciu o nowe przepisy i nowe zasady wyliczania kar. Postępowanie w przedmiocie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem legalizacyjnym miało miejsce w dniu 22 stycznia 2007 r., co wynika z zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania (k. 4 akt adm. I instancji). Warto podkreślić, iż chodzi tu o postępowanie dotyczące obiektu budowlanego, objętego projektem budynku letniskowego przedłożonym organowi w dniu 31 maja 2007 r. Przedmiotowy obiekt ma inne parametry i został wybudowany w innym miejscu, niż obiekt objęty nakazem rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]). Fakt rozebrania obiektu wskazanego w powołanej decyzji, a którego położenie i stan opisano wcześniej w protokole kontroli z dnia 13 marca 2001 r., stwierdzono w protokole kontroli z dnia 13 grudnia 2006 r. (k. 1 akt adm. I instancji). Rozpoczęcie budowy nowego obiektu w innej lokalizacji niż poprzednio miało nastąpić we wrześniu 2001 r., na co wskazuje między innymi postanowienie organu I instancji z dnia 27 lutego 2007 r. i oświadczenie inwestora z dnia 26 lutego 2007 r. (k. 10 i 9 akt adm. I instancji). Powyższe przesądza o konieczności stosowania do legalizacji przedmiotowego obiektu przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż inwestor wzniósł budynek letniskowy na działce nr [...] w L. bez wymaganego pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. Prowadzenie robót budowlanych związanych z wzniesieniem tego obiektu nie było objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę, ani w chwili rozpoczęcia prac budowlanych, ani w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać bowiem należy, że w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawarto zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określały początkowo przepisy zawarte w art. 29 i art. 30, zaś od dnia 11 lipca 2003 roku (data wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) w art. 29 - 31 powołanej ustawy. Przez roboty budowlane, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, rozumieć przy tym należy się m.in. budowę obiektu budowlanego. Obiekt budowlany z kolei jest definiowany przez wyliczenie jego rodzajów, którymi są: budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Przez budynek rozumie się taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Definicje przytoczone wyżej nie ulegały zmianie od początku obowiązywania ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 235/09, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że przedmiotowy domek letniskowy stanowi obiekt budowlany zaliczony do kategorii budynków. Skoro skarżący wybudował przedmiotowy budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę należało w przedmiotowej sprawie przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Stąd też organy obu instancji prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie przepisy art. 48 i art. 49 powołanej ustawy, regulujące procedurę legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z wymogiem art. 48 ust. 2 tej ustawy organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy (postanowienie z dnia 27 lutego 2007 r.). Skarżący w wyznaczonym terminie przedłożył wymagane dokumenty. W konsekwencji organ, po stwierdzeniu złożenia w terminie wymaganych dokumentów, przystąpił do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 49 ust. 1 in fine tejże ustawy w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopiero spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a w przypadku budowy nieukończonej także do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika z art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo budowlane. Ustalona postanowieniem organu I instancji opłata legalizacyjna została prawidłowo obliczona, zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 powołanej ustawy. Z przepisów tych wynika, iż opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. W przypadku opłaty legalizacyjnej podstawowa stawka opłaty wynosi 25.000 zł, ponieważ stawka opłaty określona w art. 59f ust. 2 wskazanej ustawy na kwotę 500 zł, podlega zgodnie z art. 49 ust. 2 tej ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W załączniku do ustawy Prawo budowlane określającym kategorie obiektów, współczynniki kategorii obiektów oraz współczynniki wielkości obiektów, domy letniskowe (jak inne niewielkie budynki) zostały zaliczone do kategorii III obiektów budowlanych, których współczynniki zarówno kategorii obiektu, jak i wielkości wynoszą tę samą wartość, to jest 1,0. Wysokość opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie wynosi zatem 25.000 zł i niewątpliwie jest to najniższa kwota możliwa do ustalenia tytułem opłaty w ramach procedury legalizacyjnej. Podkreślić również należy, iż trafnie organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane organ ten ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej od sytuacji materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Z tych przyczyn podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności co do jego sytuacji finansowej i możliwości płatniczych nie podważają powyższych wniosków i nie mogły doprowadzić do zmniejszenia wysokości kary finansowej, która nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu. Okoliczności te nie mają doniosłego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W tym stanie rzeczy - mając na względzie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem - należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę. /-/A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga MK