II SA/Po 990/14

Dnia 14 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 roku sprawy ze skargi A. I. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) decyzją z dnia [...]2012 r. nr [...], , nakazał A. I. rozbiórkę kontenerowej naczepy ciągnikowej, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. M. w S., pełniącej funkcję punktu handlowego z artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił oraz rozbiórkę utwardzenia terenu pomiędzy naczepą, a drogą asfaltową. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w dniu 28 października 2010 r. inspektorzy PINB w S. przeprowadzili kontrolę obiektu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...], przy ulicy M. w S.. Kontrola wykazała, że obiekt ten, stanowiący własność A. I., to naczepa ciągnika siodłowego, która została przystosowana do prowadzenia działalności handlowej. Obiekt posadowiony jest na gruncie, na kołach. Ustalono, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości – F. B., wyraził zgodę A. I., na jej posadowienie na działce nr [...] z przeznaczeniem na działalność handlową. Następnie organ wskazał, że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S.. Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym symbolem 1U, na którym zakazana jest lokalizacji obiektów tymczasowych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Organ wyjaśnił, iż zakwalifikował przedmiot postępowania jako tymczasowy obiekt budowlany, spełniający kryteria zawarte w art. 29 ust. 1. pkt 12 ustawy Prawo budowlane, tj. jako obiekt niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, określonego w zgłoszeniu. Przedmiotowa naczepa została przystosowana do prowadzenia w niej działalności handlowej, posiada dach i ściany, ale nie jest posadowiona na fundamentach. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że przedmiotowa naczepa ciągnikowa została czasowo wycofana z ruchu drogowego od dnia 28 września 2010 r. do 27 września 2012 r. Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, że w nie jest to pojazd w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Jest to natomiast tymczasowy obiekt budowlany dostosowany do potrzeb prowadzonej przez jego właściciela działalności gospodarczej polegającej na handlu artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił, co oznacza, że nie można go zaliczyć do tymczasowych obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy Prawo budowlane) ani do tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe (art. 29. ust. 1 pkt 25 powyższej ustawy Prawa budowlanego). W konsekwencji, skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt, który na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uznać należało, że przed jego realizacją niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę wskazuje, że inwestor dokonał samowoli budowlanej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można dokonać legalizacji obiektu, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania stawiania na tym obszarze obiektów tymczasowych, za wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. I., wnosząc o jej uchylenie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w S. z dnia 09 lutego 2012 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając dodatkowo, iż w jego toku ustalono, że część działki, na której usytuowany jest kontener, zgodnie z ustaleniami powoływanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona pod teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem 1U (pismo Burmistrza S. z dnia 17 października 2011 r.) oraz wskazano, że przeprowadzona w dniu 13 października 2011 r. przez inspektorów PINB kontrola działki nr [...] ujawniła, że naczepa usytuowana jest na terenie sztucznie zaniżonym w stosunku do drogi, co pozwoliło zniwelować różnicę wysokości podłogi naczepy względem poziomu drogi i urządzonego terenu utwardzonego przed frontem obiektu. Naczepa przystosowana została do prowadzenia handlu i nie posiada tablicy rejestracyjnej, co potwierdza że pojazd jest wyłączony z ruchu drogowego. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowego obiektu nie można uznać za naczepę będącą pojazdem. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowy obiekt pierwotnie stanowił naczepę, ponieważ nie został on wyłącznie zaparkowany w tym miejscu, lecz także podjęto opisane wyżej działania w celu przystosowania go do prowadzenia z niego handlu artykułami do pielęgnacji i zdobienia mogił, w wyniku których obiekt ten pełni funkcję tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że nie można zgodzić się z zarzutem odwołującego, zgodnie z którym dla zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego konieczne jest jego związanie (nietrwałe, tymczasowe) z gruntem. WWINB podniósł również, że fakt wyrejestrowania naczepy nie był wyłączną, ani nawet główną przesłanką do uznania przedmiotowego obiektu za tymczasowy obiekt budowlany. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostawała okoliczność podniesiona w odwołaniu, iż organ I instancji nie zbadał cech technicznych naczepy. Organ odwoławczy dokonał również wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, w następstwie stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy obiekt był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego § 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w ten sposób, iż wyjątek od wymienionego w nim zakazu dotyczy obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, które są zgodne z podstawową funkcją terenu i jednocześnie wznoszone są na czas budowy. Natomiast w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. a, dla terenu oznaczonego symbolem 1U ustanowiono zakaz lokalizowania budynków innych, niż związane z obsługą cmentarza, w tym usługami handlu. Powyższy pogląd jest zgodny ze stanowiskiem Burmistrza S., wyrażonym w piśmie z dnia 17 października 2011 r., gdzie wskazano, że użyte w uchwale pojęcie obiektu tymczasowego jest tożsame z pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a na terenie 1U obowiązuje zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, wznoszonych na czas budowy. W konsekwencji za prawidłowe działanie organu uznano brak przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. I., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., o sygn. akt II SA/Po 525/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] 2012 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, iż kontrole nieruchomości nr [...] przy ul. M. w S., przeprowadzone w dniach 28 października 2010 r. oraz 13 października 2011 r., potwierdziły fakt posadowienia na niej naczepy ciągnika siodłowego. Naczepa została przystosowana do prowadzenia handlu i nie posiada tablicy rejestracyjnej, co wskazuje, że pojazd jest wyłączony z ruchu drogowego. W ocenie Sądu powyższe ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż tak przystosowana do pełnienia funkcji handlowej naczepa ciągnikowa nie jest pojazdem w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu fakt rejestracji tej naczepy, nie zmienia oceny prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji przedmiotowej przyczepy. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa naczepa – z uwagi na jej zaadaptowanie dla celów handlowych oraz zgodnie z tym celem faktyczne jej wykorzystywanie, stanowi tymczasowy obiekt budowlany, który wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sądu w dalszej kolejności należało wyjaśnić, czy możliwe było zalegalizowanie przedmiotowej naczepy w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednym z warunków określonym tym przepisem jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył, iż organy nadzoru swoje stanowisko o braku zgodności lokalizacji przedmiotowego obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, oparły na własnej analizie zapisów planu oraz na stanowisku Burmistrza S., wyrażonym w piśmie z dnia 17 października 2011 r., gdzie wskazano, że użyte w uchwale pojęcie obiektu tymczasowego jest tożsame z pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołane stanowisko Burmistrza S. nie może jednakże zostać uznane za wiążące w tym przypadku, bowiem organem właściwym do wyrażenia stanowiska w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby w tym przypadku Rada Miejska w S., jako organ stanowiący gminy, który plan miejscowy uchwalił. Zdaniem Sądu stanowisko w zakresie założeń przyjętych do tego planu oraz przyjętej koncepcji urbanistycznej mogłyby również przedstawić osoby bezpośrednio pracujące nad planem. Sąd stwierdził, że takich stanowisk w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie uzyskano, jak również nie zapoznano się z materiałami planistycznymi wytworzonymi w toku procedury planistycznej, co winno zostać uzupełnione. Sąd analizując zapisy ww. powołanego planu miejscowego stwierdził, że na obszarze oznaczonym symbolem 1U dopuszczono prowadzenie działalności usługowo-handlowej. Odrębną kwestią jest natomiast w jakiej formie działalność handlowa może być prowadzona. Z zapisów planu miejscowego dla obszaru "Helenki" wynika, że założeniem planistów mógł być zamiar uporządkowania przestrzeni przy cmentarzu poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności handlowej wyłącznie w budynkach. Dalej Sąd zauważył, iż plan uchwalony został w 2007 r. i w tym samym roku wszedł w życie, natomiast to założenie to do tej pory nie zostało zrealizowane. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że na obszarze tym działalność handlowa prowadzona jest w obiektach o charakterze tymczasowym, które mogą zostać zakwalifikowane jako podlegające definicji z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji założenie zdaje się potwierdzać praktyka przyjęta przez władze Miasta Śrem, które na terenie przycmentarnym dopuszczają prowadzenie działalności handlowej w obiektach innych aniżeli budynki, organizując na należących do Miasta działkach nr [...] i [...]kiermasze okolicznościowe dla sprzedaży zniczy i wiązanek, przy czym wskazać należy, iż kiermasze te organizowane są przez okres kilku miesięcy w roku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działalność handlowa prowadzona w ramach kiermaszu nabiera w tym przypadku charakteru stałego, a to nakazuje rozważyć, czy z uwagi na specyfikę terenu wokół cmentarza w S. nie jest zasadne odczytanie zapisu § 11 ust. 1 planu miejscowego z wyłączeniem zastosowania postanowień § 3 pkt 2, względnie takie odczytanie zapisu § 11 ust. 1 planu miejscowego, w myśl którego na terenie 1U dopuszcza się prowadzenie działalności usługowej – handlowej, a działalność taka może być prowadzona w różnej formie, w tym również w obiektach takich jak przedmiotowa naczepa. Sąd I instancji konkludował, że aby jednak powyższą kwestię przesądzić, organy nadzoru budowlanego muszą również ustalić, czy w sytuacji, gdy plan nie definiuje pojęć z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego i jednocześnie nie odsyła do ustawy Prawo budowlane, możliwe jest takie jego odczytanie, iż do czasu wybudowania budynków o przeznaczeniu handlowym, na terenie przycmentarnym dopuszczona jest lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych. W opinii Sądu zakwalifikowanie spornego obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane nie wyklucza co do zasady możliwości jego legalizacji w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym obiekt ten jest posadowiony. Uwzględniając specyfikę przedmiotowego terenu zapisy tego planu należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem polityki przestrzennej gminy, obowiązującej zarówno na etapie prac planistycznych, jak i obecnie. Sprzeczne z tymi zasadami odczytanie przedmiotowego planu naraża organy nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w S. są przedwczesne, bowiem wydane zostały w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei nie pozwala na ocenę, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc m.in., iż Sąd I instancji zanegował dokonaną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez odniesienie się do p. 2, p. 3 pkt 2, p.11 pkt 1, p.11 pkt 3 ppkt 1a, p.11 ust. 1. Mimo to w podsumowaniu nie wyprowadził wniosków, że wykładnia dokonana przez organy nadzoru jest wadliwa i nie zaprezentował własnej wykładni przepisów prawa materialnego, która winna zostać zastosowana przez organy nadzoru budowlanego w powtórnie prowadzonym postępowaniu. WWINB wywodził, że do dokonania wykładni przepisów prawa materialnego nie stosuje się przepisów kpa, nie można więc zarzucać organom nadzoru budowlanego, że te popełniły błędy proceduralne. Na etapie rozpoznawania skargi od decyzji administracyjnej obowiązkiem Sądu I instancji było dokonać wykładni przepisów prawa materialnego, która albo potwierdzi, albo zakwestionuje tę dokonaną przez nadzór budowlany. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 110/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, iż niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania takie zostały bowiem zawarte. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie miały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w tym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane oraz odnoszące się do naruszeń zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "H." w S.. Sąd ten wyjaśnił, iż w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane istnieje możliwość legalizacji obiektu budowalnego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z ust. 3 art. 48 Prawo budowlane należy wyprowadzić wniosek, że o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu legalizacyjnym rozstrzyga zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Jakkolwiek art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie wyklucza on uprawnienia organów nadzoru budowalnego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance. Ustalenie organu, że istnieją podstawy do stwierdzenia, iż budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują brak potrzeby rozważania usunięcia tej samowoli w inny sposób niż w drodze rozbiórki obiektu budowalnego. W ocenie Sądu II instancji w rozpatrywanej prawie organ administracji samodzielnie dokonał oceny zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiłkując się informacją pochodzącą od Burmistrza S., że na terenie 1U obowiązuje zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, wznoszonych na czas budowy. Dokonując analizy § 3 pkt 2 i § 11 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na terenie 1U, na którym położona jest działka ew. nr [...]/1, nie można lokalizować obiektów tymczasowych, które mają służyć obsłudze cmentarza, w tym usługom handlu. Zakaz ten nie dotyczy jedynie lokalizowania obiektów tymczasowych, niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Zasadnie więc organ administracji wywiódł, że zapisy planu w powiązaniu z informacją nadesłaną przez Burmistrza S. pozwalają stwierdzić, że brak jest zgodności budowli, będącej przedmiotem postępowania, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowano przestrzennego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu II instancji niezasadne są wywodu zawarte w zaskarżonym wyroku, iż zapisy planu można by odczytać odmiennie. Przeczy temu ustalenie zawarte w § 3 pkt 2 planu , jak i informacja pochodząca od Burmistrza S.. Podkreślono, iż skoro zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przedłożone w toku postępowania legalizacyjnego, w oparciu o art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi dla organu prowadzącego postępowanie dowód, iż budowla jest zgodna (lub nie jest zgodna) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie informacja pochodząca od tego organu nie mogła służyć jako dowód do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zachodzi konieczność żądania takiej informacji od rady gminy. Brak było zatem podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego sprawie sprowadzającego się do studiowanie dokumentacji planistycznej, czy też zasięganie informacji rady gminy. Obecny na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. przeprowadzonej w toku ponownego rozpoznania skargi A. I., pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uwzględnienie podnosząc, iż nie wiadomo jak definiować obiekt tymczasowy określony w planie miejscowym, bowiem określenie to nie odwołuje się do ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazano, iż nadal cyklicznie odbywają się kiermasze w okolicach cmentarza, zgodnie z zarządzeniem Burmistrza. Z tych zarządzeń wynika zgodna na prowadzenie handlu z kontenerów i przyczep. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Sąd orzekający w niniejszym składzie ma na względzie treść art. 190 p.p.s.a. w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wprawdzie obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, który nie może powodować uszczuplenia istoty przepisu. Takie wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego lub gdy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a zatem nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Z powyższego wynika, iż sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję, co oznacza, że Sąd, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną decyzją WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] 2012 r., którą nakazano skarżącemu A. I. usunięcie (rozbiórkę) kontenerowej naczepy ciągnikowej, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. M. w S., spełniającej funkcję punktu handlowego z artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił. Jednocześnie nakazano rozbiórkę utwardzenia terenu pomiędzy naczepą, a drogą asfaltową. Podstawę tej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile brak możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o przesłanki określone w art. 48 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu możliwe jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 a, b), oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Jak słusznie wskazały organy, posadowiona na działce nr [...] w S. naczepa samochodowa, przystosowana do pełnienia funkcji handlowej, jest tymczasowym obiektem budowlanym w zrozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, spełnia bowiem ustawowe kryteria obiektu budowlanego o jakim mowa w tym przepisie, niepołączonego trwale z gruntem, jak na przykład obiekty kontenerowe. Jakkolwiek skarżący twierdzi, iż przedmiotowy obiekt stanowi pojazd w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, to istotny jest zamiar wykorzystywania tego obiektu. Zgodnie bowiem z poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, o możliwości zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08 oraz z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. II SOK 173/13 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Na gruncie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy, w odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się w orzecznictwie już samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 506/07 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt został posadowiony na działce nr [...] w celu stworzenia w nim punktu handlowego. Przyczepa oraz jej bezpośrednie otoczenie zostały w tym celu odpowiednio przystosowane. Posiada ona niestandardowe, jak na pojazd drogowy, wyposażenie – zewnętrzną ladę dla obsługi klientów oraz piecyk wyposażony w butlę gazową. Dla jej posadowienia konieczne było, utwardzenie terenu pomiędzy naczepą, a drogą asfaltową. Zdemontowane zostały podpory w przedniej części przyczepy oraz wykonano wsparcie na słupkach z bloczków gazobetonowych – siporeksu. Zakres wykonanych prac, oraz ich charakter wskazują, że celem inwestora było posadowienie obiektu służącego celom handlowym. Przeprowadzone prace adaptacyjne oraz faktyczne wykorzystywanie przyczepy oraz okres jej użytkowania (ponad 120 dni) przemawia za jej klasyfikacją jako tymczasowy obiekt budowlany, który wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje przedmiotowego obiektu. Dalej wyjaśnienia wymaga, czy możliwe było zalegalizowanie przedmiotowej naczepy w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z tego przepisu jednym z warunków legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając możliwość zalegalizowania przedmiotowej naczepy organy nadzoru budowlanego odwołały się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "H" w S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...]2007 r., zgodnie z ustaleniami którego działka nr [...], na której znajduje się opisany tymczasowy sporny obiekt, leży na terenie oznaczonym symbolem 1U. W myśl § 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "H" w S., zawartego w przepisach ogólnych, ustanowiony został zakaz lokalizowania obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Zakaz ten odnosi się więc do całego obszaru objętego planem. Natomiast § 11 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi dla terenu oznaczonego symbolem 1U ustala przeznaczenie pod zabudowę usługową. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 1a tego paragrafu mogą być tam lokalizowane tylko budynki związane z obsługą cmentarza, w tym z usługami handlu. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 110/13 dokonał, wiążącej Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykładni powołanych wyżej przepisów planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Helenka" w S. stwierdzając kategorycznie, iż z zapisów planu wynika, że na terenie 1U, na którym położona jest działka ew. nr [...] nie można lokalizować obiektów tymczasowych, które mają służyć obsłudze cmentarza, w tym usług handlu. Zakaz ten nie dotyczy jedynie lokalizowania obiektów tymczasowych niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie też stwierdził, iż "brak jest zgodności budowli, będącej przedmiotem postępowania, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowano przestrzennego", co uniemożliwia jego legalizację. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Uwagi podniesione przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy ponieważ nie dotyczą one zmiany stanu prawnego lub faktycznego na bazie którego zapadł ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to zmiany pozwoliłyby na odstąpienie od wykładni zastosowanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie o art. 151 p.p.s.a