II SA/Po 993/18

Dnia 9 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2019 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda) po rozpatrzeniu wniosku A. J. (zwanej dalej: skarżąca) orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko. Decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącej na wskazany przez nią adres zamieszkania w [...], dnia [...] kwietnia 2018 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, nadając je w placówce pocztowej w [...] dnia [...] kwietnia 2018 r., o czym świadczy pieczęć widniejąca na kopercie, w której wysyłany był środek zaskarżenia. Przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: Kolegium, SKO) Wojewoda stwierdził, iż zostało ono wniesione z zachowaniem terminu (pismo z dnia [...] czerwca 2018 r.). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium zwróciło się do [...] S.A. z zapytaniem, kiedy przesyłka pocztowa, zawierająca odwołanie, trafiła do polskiego urzędu pocztowego. W odpowiedzi [...] S.A. poinformowała, że miało to miejsce dnia [...] kwietnia 2018 r. (pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r.). W tych okolicznościach SKO, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], stwierdziło wniesienie odwołania z uchybieniem terminu wskazując, że rozstrzygające znaczenie dla zachowania terminu w przypadku nadania przesyłki zawierającej odwołanie u operatora pocztowego zagranicznego, ma moment wpływu tej przesyłki do urzędu pocztowego w Polsce. Na powyższe rozstrzygniecie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca zarzuciła brak poinformowania jej o okolicznościach mających wpływ na zachowanie terminu do wniesienia odwołania, jak również to, iż w praktyce nie miała 14 dni na złożenie odwołania, przy uwzględnieniu argumentacji organu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], organ odmówił z kolei przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wskazując, że wniosek został złożony z jednodniowym uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2018 r., jak również – na zasadzie art. 135 Ppsa – postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. nie mogą się ostać i konieczne jest ich wyeliminowanie z porządku prawnego, a to ze względów wskazanych poniżej. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie SKO w [...] [...].09.2018 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku odwołania , wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa). W ramach kontroli tego rozstrzygnięcia Sąd nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. Kolejno należy stwierdzić, że w związku z doręczeniem skarżącej decyzji merytorycznej z dnia [...] marca 2018 r. w dniu [...] kwietnia 2018 r. termin do wniesienia odwołania o tej decyzji upływał z dniem [...] kwietnia 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W myśl natomiast art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z akt sprawy wiadomo, że skarżąca nadała odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2018 , którą odebrała w dniu [...] kwietnia 2018 r. - w [...] urzędzie pocztowym, dnia [...] kwietnia 2018 r., a zatem w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Wiadomo również, że przesyłka ta dotarła do polskiego urzędu pocztowego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Organ zarzuca wniesienie odwołania po upływie ustawowego terminu, tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca została pouczona jedynie o terminie, w jakim należy złożyć odwołanie oraz pośrednim (za pośrednictwem organu) trybie jego złożenia. Z pouczenia tego nie wynika natomiast, że skarżącą pouczono również o sposobie złożenia środka odwoławczego, w tym o treści art. 57 § 5 pkt 2 oraz 3 Kpa tj. w zakresie kwestii możliwości nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego oraz w polskim urzędzie konsularnym. Mając na uwadze miejsce zamieszkania skarżącej, wiedzę organu o przebywaniu skarżącej zagranicą, a także brak jej reprezentacji przez profesjonalnego pełnomocnika, należy uznać, że pouczenie ograniczone tylko do terminu i trybu wniesienia środka odwoławczego było niewystarczające w świetle art. 9 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, obowiązki informacyjne organów administracji, co do podmiotów zamieszkałych lub mających siedzibę za granicą, są dalej idące aniżeli w przypadku podmiotów "stacjonujących" w [...] (zob. np. wyrok NSA z 28 września 2012 r., II GSK 1124/11, wyrok z dnia 01 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 856/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w kontekście art. 8 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasady niedyskryminacji (art. 18 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.)) osoba mająca miejsce zamieszkania na terenie kraju członkowskiego Unii Europejskiej może pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nadanie przesyłki w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej będzie równoznaczne z nadaniem tej przesyłki na [...]. Z powyższych względów, w kontekście regulacji art. 57 § 5 Kpa, poinformowanie przez organ osoby będącej stroną postępowania administracyjnego, mającej miejsce zamieszkania z państwie członkowskim, o okolicznościach mających wpływ na zachowanie terminu do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia, jawi się jako obiektywna konieczność. Należy bowiem zauważyć, że na skutek nowelizacji przepisów proceduralnych w postępowaniu podatkowym (art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji Podatkowej), postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 83 § 3 Ppsa), a nawet w postępowaniu cywilnym (art. 165 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego) i postępowaniu karnym (art. 124 kodeks postępowania karnego), ogólnie rzecz ujmując, uznano oddanie pisma placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, [...] lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym za skuteczne jego wniesienie. Tym bardziej zatem, biorąc pod uwagę, że ogólne postępowanie administracyjne, powszechnie uznawane jest za najmniej sformalizowane, nie sposób doszukać się jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w utrzymywaniu ograniczenia możliwości nadania skutecznie przesyłki w placówce podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji na terenie Unii Europejskiej akurat w tym postępowaniu. W tym miejscu na uwagę zasługuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów z [...] czerwca 2011 r. (I OPS [...], ONSAiWSA [...]/95), zgodnie z którym, w ramach tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego - różne skutki prawne nie powinny być przypisywane identycznym czynnościom w zależności od tego, jakie przepisy procesowe będą mieć w sprawie zastosowanie (tj. Ordynacji Podatkowej, Ppsa, czy też Kpa). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest w każdym przypadku poszukiwanie takiej wykładni, która będzie uwzględniała normy konstytucyjne oraz normy prawa unijnego, w tym zwłaszcza normy o znaczeniu podstawowym dla funkcjonowania Unii Europejskiej. Do takich norm należą niewątpliwie zasada zaufania (będąca elementem zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) oraz zasada równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, a także art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Warto odnotować, że ustawodawca zrównując w postępowaniu podatkowym nadanie przesyłki w polskim urzędzie pocztowym z nadaniem tej przesyłki w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej odwołał się właśnie do art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zob. Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa..., druk sejmowy nr [...], Sejm VII kadencji). Sąd stanął na stanowisku, że w realiach niniejszej sprawy zachodziłyby zatem oczywiste powody do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia środka odwoławczego, skoro niepełne pouczenie nie może stronie szkodzić. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądów orzecznictwa, zgodnie z którymi zbędne jest mnożenie czynności procesowych, których wynik - w aspekcie przywrócenia terminu - jest przesądzony w aspekcie zasady, że strona nie powinna ponosić ujemnych następstw pomyłki organu władzy publicznej (art. 112 k.p.a., por. np. postanowienie NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17 oraz uchwałę połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 6 marca 1972 r., III CZP 27/71, OSNC 1973/1/1). W realiach niniejszej sprawy należy zatem uznać, że odwołanie zostało złożone w terminie i powinno podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez organ. Ergo nie można uznać, że strona uchybiła terminowi. Ponieważ natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. SKO odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2018 r., to uwzględniając powyższe rozważania, oraz regulację z art. 135 Ppsa, koniecznym stało się również uchylenie postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. Nie jest bowiem do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym współistnienie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesiona odwołania i rozpatrzenie tego odwołania. Jest to również niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Powyższe oceny prawne będzie miał na uwadze organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 153 Ppsa). W opisanych okolicznościach, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.