II SAB/Po 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości; I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 27 sierpnia 2018 r. w terminie 30 (trzydziestu) dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę na bezczynność Starosty (zwanego danej "Starostą") złożono w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2018 r., [...] [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę [...] obręb [...] w gminie [...] w związku z realizacją przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". W tytule wniosku spółka zaznaczyła, że dotyczy on "nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym" (k. 1-29 akt administracyjnych). Z kolei w punkcie obejmującym "Informacje o nieruchomości" wyjaśniła, że w rejestrze gruntów jako właściciele nieruchomości wpisani są H. D. i S. D. (udział [...], wspólność ustawowa małżeńska) oraz P. K. (udział [...]). S. D. zmarł jednak [...] 2003 r. w [...]. Zdaniem E. sp. z o.o. stwierdzić więc należy, że nie został uregulowany stan prawny nieruchomości i nie można ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe. Oznacza to, że powinien znaleźć zastosowanie art. 113 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."). Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r., [...] (k. 33-34 akt administracyjnych) Starosta wezwał [...] sp. z o.o. do usunięcia braków formalnych podania poprzez doręczenie: - dokumentów z przeprowadzonych przez wnioskodawcę rokowań z P. K. oraz z H. D.; - oświadczenie od H. D., czy po zmarłym zostało przeprowadzone lub zakończone postępowanie spadkowe oraz w zakresie danych osób z kręgu ustawowych spadkobierców po zmarłym S. D.. Zarazem organ zakreślił [...] sp. z o.o. termin na wykonanie wezwania - 14 dni od jego otrzymania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."). W odpowiedzi, pismem z dnia 14 września 2018 r. (k. 35-36 akt administracyjnych) [...] sp. z o.o. wyjaśniła, że nieruchomość oznaczona jako działka [...], z uwagi na brak możliwości skutecznego nawiązania stosunku cywilnoprawnego z jednym ze współwłaścicieli (nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego po zmarłym), ma status nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n.). Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania stosuje się więc art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. Oznacza to, że nie ma obowiązku przeprowadzania rokowań z żyjącymi współwłaścicielami. Nie można bowiem ustalić ustalenia osób, którym przysługują prawa do nieruchomości (nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po jednym ze współwłaścicieli). Spółka podkreśliła też, że mając na uwadze przepisy u.g.n. w zakresie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, nie znajduje podstawy żądanie organu doręczenia "oświadczenia od współwłaścicielki [...] czy po zmarłym zostało przeprowadzone lub zakończone postępowanie spadkowe oraz w zakresie danych osób z kręgu ustawowych spadkobierców po zmarłym S. D.". [...] sp. z o.o. zaznaczyła, że do wniosku z dnia 27 sierpnia 2018 r. zostały dołączone dokumenty świadczące o fakcie braku przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości. Pismem z dnia 31 października 2018 r., [...] Starosta poinformował [...] sp. z o.o. o pozostawieniu wniosku z dnia 27 sierpnia 2018 r. , [...] (art. 64 § 2 K.p.a.). Wskazał, że nie spełniał on wymogów formalnych, o których mowa w K.p.a., bowiem stwierdzono braki w zakresie udokumentowania przeprowadzenia rokowań z żyjącymi współwłaścicielami nieruchomościami, czym naruszono art. 124 ust. 3 u.g.n. Starosta wyjaśnił, że orzecznictwo, na które powołała się spółka w swoich pismach, dotyczyło sytuacji, gdy zmarł jedyny właściciel nieruchomości. Tymczasem stwierdzenie, iż zmarł jeden ze współwłaścicieli (jak w sprawie) stanowić może podstawę do przyjęcia, że zaistniał nieuregulowany stan prawny co do części udziału w prawie własności nieruchomości. Okoliczność ta nie stanowi przesłanki do zaniechania udokumentowania przeprowadzenia rokowań z pozostałymi współwłaścicielami. Pismem z dnia 30 października 2018 r. [...] sp. z o.o. wystosowała do Wojewody [...] ponaglenie (k. 39-41 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia Wojewoda [...] stwierdził bezczynność Starosty w zakresie rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o., zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy w terminie do 28 lutego 2019 r., stwierdził "niezasadność ponaglenia w pozostałej części", a także stwierdził, że nie miało miejsce rażące naruszenie prawa (k. 46 akt administracyjnych). Następnie 28 listopada 2018 r. (zob. adnotację na k. 49 akt administracyjnych) Starosta przygotował projekt ogłoszenia na podstawie art. 114 ust. 3 i 4 w zw. z art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 124 i 124a u.g.n. o zamiarze wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...] sp. z o.o. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę [...], w zakresie, w jakim posiada ona nieuregulowany stan prawny (k. 49 akt administracyjnych). Po ustaleniu cen ogłoszeń prasy ogólnopolskiej skierował ogłoszenie do publikacji. Ukazało się ono w prasie 7 grudnia 2018 r. (k. 61 akt administracyjnych), na stronach internetowych powiatu obornickiego (k. 56, 59, 60 akt administracyjnych) i zostało wywieszone w Urzędzie Gminy R. (k. 57, 68, 69 akt administracyjnych) oraz Starostwie Powiatowym w O. (k. 70 akt administracyjnych). Zawiadomienie o postępowaniu wysłano także do H. D. (k. 64-65 akt administracyjnych) oraz P. K. (k. 66-67 akt administracyjnych). Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. (które wpłynęło do organu 7 lutego 2019 r.) [...] sp. z o.o. wystąpiła ze skargą na bezczynność, domagając się zobowiązania Starosty do rozpoznania jej wniosku z dnia 27 sierpnia 2018 r., stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenie o wymierzeniu Staroście grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Spółka wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi [...] sp. z o.o. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, przy czym zaakcentowała, że śmierć chociażby jednego ze współwłaścicieli uniemożliwia przeprowadzenie rokowań. Rokowania co do zgody na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego wymagają udziału wszystkich współwłaścicieli, gdyż dotyczą czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 199 Kodeksu cywilnego). Na skutek skargi, w ramach postępowania administracyjnego Starosta wystosował do [...] sp. z o.o. zawiadomienie, że w związku z koniecznością przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "z przyczyn niezależnych od organu nie jest możliwe załatwienie sprawy w wyznaczonym przez Wojewodę [...] terminie do dnia 28 lutego 2019 r." Organ dodał, że "przystąpienie do dalszych czynności możliwe będzie po uprzednim rozstrzygnięciu skargi" (k. 71 akt administracyjnych). O powyższym Starosta zawiadomił również Wojewodę [...] (k. 72 akt administracyjnych). Z kolei w odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wcześniej Wojewoda [...] w swym postanowieniu stwierdził bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie rozpoznania wniosku jedynie w zakresie "dotyczącym częściowo nieuregulowanego stanu prawnego". Stwierdził też, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Analogicznie zatem skarga powinna być uznana za bezzasadną co najmniej w części. Starosta zauważył też, że skarga została złożona przed upływem terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu. Organ podkreślił, że podjął działania mające na celu wykonanie postanowienia organu wyższego stopnia. Pismem z dnia 8 marca 2019 r. Wojewoda [...] przesłał do wiadomości Sądu korespondencję, którą prowadził w sprawie ze Starostą. Wynika z niej, że organ wyższego stopnia nie zgadza się ze stanowiskiem, że przesłanie akt administracyjnych wraz ze skargą na bezczynność tamuje czynności postępowania, z kolei Starosta pogląd ten kwestionował (k. 27-33 akt sądowych), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, skarga dotyczy bezczynności Starosty w zakresie załatwienia wniosku [...] z dnia 27 sierpnia 2018 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę [...] obręb [...], gmina [...] w celu realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Ujmując najoględniej – rozpoznanie powyższego wniosku napotkało przeszkody w związku ze sporem jaki ujawnił się pomiędzy [...] sp. z o.o. a Starostą, który dotyczył tego: - czy jest wymagane przeprowadzenie i udokumentowanie rokowań z ustalonymi współwłaścicielami (art. 124 ust. 3 u.g.n.), gdy tylko jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego (tak twierdzi organ), - czy – alternatywnie – w takiej sytuacji należy traktować nieruchomość jako posiadającą "nieuregulowany stan prawny", co pozwala odstąpić od rokowań, które zostają zastąpione trybem ogłoszeń z art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n., stosowanym na mocy art. 124a u.g.n. Na początkowym etapie postępowania Starosta był zdeterminowany w swym poglądzie tak dalece, że 31 października 2018 r. pozostawił wniosek z dnia 27 sierpnia 2018 r. bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznając, że [...] sp. z o.o. nie dokumentując rokowań ze znanymi współwłaścicielami działki (P. K. oraz z H. D.) nie wypełnił warunków formalnych wniosku określonych w art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n. (k. 37 akt administracyjnych). Następnie Starosta został jednak zmuszony do załatwienia sprawy w drodze decyzji. Zobowiązał go do tego Wojewoda, który wydał w tym względzie postanowienie na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. (zob. postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r., [...] na k. 46 akt administracyjnych). Następnie Starosta podjął działania określone w art. 114 ust. 3 i 4 (w zw. z art. 124a u.g.n)., to jest 7 grudnia 2018 r. podał do publicznej wiadomości ogłoszenie o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z działki [...]. Z kolei po wpłynięciu skargi [...] sp. z o.o. na bezczynność Starosty (7 lutego 2019 r.) organ stwierdził, że z powodu konieczności przekazania Sądowi akt sprawy nie widzi możliwości załatwienia sprawy. Przechodząc do oceny zasadności skargi na bezczynność Sąd stwierdza, że zaistnienie stanu bezczynności po stronie Starosty jest niepodważalne. Przede wszystkim podkreślić należy, że Starosta przyczynił się do wielomiesięcznego przedłużenia postępowania przyjmując zbyt daleko idący pogląd, że wymóg złożenia dokumentów z rokowań określonych w art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n. jest warunkiem formalnym, którego niespełnienie wywołuje skutki z art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Kolejno z art. 124a u.g.n. wynika, że przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wyraźnie zatem ustawodawca wyłączył stosowanie art. 124 ust. 3 zd. 3 (dotyczącego wymogu udokumentowania rokowań) w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym z uwagi na niemożność przedstawienia dokumentów z rokowań. Tak więc w przypadku nieruchomości z nieuregulowanym stanie prawnym nie przedkłada się dokumentów z rokowań, bowiem takie dokumenty nie będą mogły zostać wytworzone. Nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym to – zgodnie z art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. – nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Określenie to stosuje się również w odniesieniu do nieruchomości, której właściciel lub użytkownik wieczysty zmarł i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. należy więc brać pod uwagę w kontekście niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wymóg udokumentowania rokowań z art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n. zależy od oceny "stanu prawnego" (uregulowany/nieuregulowany) nieruchomości, której sposób użytkowania ma zostać ograniczony. Oznacza to zatem, że nie jest tak, iż dokumenty z przeprowadzonych rokowań w każdym przypadku stanowią formalny warunek sine qua non procedury ubiegania się o decyzję z art. 124 u.g.n. Nie można więc wniosku pozostawić bez rozpoznania, bowiem przed wszczęciem postępowania nie ma podstaw do rozstrzygania kwestii o charakterze materialnoprawnym. Sąd oczywiście dostrzega, że brzmienie art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n. może sugerować, że chodzi tutaj o wymóg formalny wniosku ("należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań"), jak ten, do którego odnosi się art. 64 § 2 K.p.a. Jednakże przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby konieczność ustalenia spornego statusu nieruchomości, wobec której kierowany jest wniosek w trybie art. 124 u.g.n., jeszcze przed wszczęciem postępowania o wydanie zezwolenia. W trybie pozaprocesowym organ rozstrzygałby zatem kwestie sporne, czy nieruchomość należy traktować jak nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. Tymczasem jest to niewątpliwie zagadnienie materialnoprawne, które powinno być badane po wszczęciu postępowania administracyjnego. Tylko wówczas organ uzyska podstawę prawną do działania i ustalania praw podmiotu jemu niepodporządkowanemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażany był pogląd, że pozostawianie podania bez rozpoznania powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Powyższy pogląd dotyczący postrzegania warunku z art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n. wyrażono już dwukrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 5 maja 2018 r., I OSK 1701/18 oraz z dnia 27 listopada 2018 r., I OSK 2210/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując przedstawiony wyżej wywód stwierdzić należy, że Starosta w sposób nieuprawniony przyczynił się do nie wydania w terminie decyzji na skutek wniosku z dnia 28 sierpnia 2018 r., gdyż pozostawiając wniosek [...] sp. z o.o. bez rozpoznania (a jest to postać bezczynności – zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2) zmusił skarżącą do złożenia ponaglenia, co dopiero skutkowało zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy. W ujęciu formalnym organ pozostawał zatem bezczynny co najmniej od momentu upływu dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, to jest od 30 października 2018 r. (zob. art. 35 § 3 K.p.a.) do 23 listopada 2018 r. Odrębnie rozważyć należy bieg zdarzeń po [...] listopada 2018 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Starosta od tego momentu podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku [...] w drodze decyzji. Jak zostało już w szczegółach opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia: 28 listopada 2018 r. przygotowano projekt ogłoszenia na podstawie art. 114 ust. 3 u.g.n., wybrano dostawcę (k. 49-54 akt administracyjnych), a 7 grudnia 2018 r. opublikowano ogłoszenie w różnych formach (55-67 akt administracyjnych). Od tej daty rozpoczął bieg dwumiesięczny termin warunkujący prowadzenie postępowania (art. 114 ust. 4 w zw. z art. 128a u.g.n.). W konsekwencji możliwość wydania decyzji otworzyła się dla Starosty 7 lutego 2019 r. Dodatkowo przypomnieć należy, że termin do załatwienia sprawy został wyznaczony przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] do 28 lutego 2019 r. Mając to wszystko na uwadze powstaje więc wątpliwość, jak należy traktować skargę na bezczynność, która w opisanych okolicznościach wpłynęła do organu 7 lutego 2019 r. Po pierwsze, w ocenie Sądu nie niweczy zarzutu bezczynności fakt, że w przedłużającym się okresie od złożenia wniosku [...] sp. z o.o., na pewnym etapie doszło do konieczności zrealizowania czynności wymagających dwumiesięcznego "wyczekiwania" przez organ (art. 114 ust. 4 w zw. z art. 124a u.g.n.). Stan bezczynności Starosty już wszakże wystąpił wcześniej (w okresie do [...] listopada 2018 r.), a dalsze działania, chociażby organ od pewnego momentu sprawnie zmierzał do załatwienia sprawy, nie pozwalają mu uchylić się od zarzutu nieterminowego działania. Po drugie, wyznaczenie przez organ wyższego stopnia – na skutek ponaglenia – określonego terminu załatwienia sprawy nie jest przeszkodą do wniesienia skargi na bezczynność, chociażby jej złożenie nastąpiło przed tak wyznaczonym terminem. Zgodnie z ustawową definicją bezczynność jest to stan, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [K.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [K.p.a.]" (art. 37 ust. 1 pkt 1 K.p.a.). Oznacza to a contrario, że organ nie będzie bezczynny tylko wówczas, gdy załatwi sprawę w terminie wyjściowym określonym prawem, albo przynajmniej w dodatkowym terminie przez siebie wyznaczonym. Wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia na skutek ponaglenia (art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a.) nie stanowi "nowego terminu załatwienia sprawy" (por. art. 36 ust. 1 K.p.a.), ale jest terminem wynikającym ze środka dyscyplinującego zastosowanego w warunkach już zaistniałej bezczynności. Innymi słowy, jeżeli do daty wniesienia skargi obiektywnie zaistniał stan bezczynności, to skarga na bezczynność będzie usprawiedliwiona. Sądu nie wiąże natomiast postanowienie wydane na skutek ponaglenia (art. 37 ust. 6 i 7 K.p.a.). To ostatnie ma bowiem charakter administracyjny, a zarazem "wewnętrzny" w tym sensie, że stanowi ono akt dyscyplinujący administrację przez administrację. O pośrednim tyko znaczeniu ponaglenia z perspektywy kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego świadczy także treść art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Przepis ten przewiduje, że złożenie skargi na bezczynność jest uwarunkowane tylko wniesieniem ponaglenia, bez konieczności oczekiwania na jego rozpoznanie. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że rozpoznane ponaglenie nie wpływa na ocenę zasadności skargi, nawet jeżeli określono w nim dla bezczynnego organu dłuższy termin do załatwienia sprawy. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że skoro Starosta nie rozpoznał wniosku [...] sp. z o.o. z dnia 27 sierpnia 2018 r., z zaznaczeniem, że w pierwszej fazie postępowania wręcz pozostawił go bez rozpoznania, to oznacza, że organ ten dopuścił się bezczynności. Organ nie załatwił także sprawy po wniesieniu skargi, choć mógł to uczynić i co wprost wynika z art. 54 § 3 P.p.s.a. Z tego powodu Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zobowiązaniu Starosty do załatwienia wniosku [...] sp. z o.o. w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I wyroku). Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęło ponad 7 miesięcy, to jednak bezczynność Starosty wynikała wyłącznie z przyjęcia określonego poglądu odnośnie stosowania art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie zachodzi więc przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na niewystąpienie, w ocenie Sądu, kwalifikowanego charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie zwłoki, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie Staroście grzywny Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 li. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł – k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego (w wysokości 480 złotych.) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł – k. 7 akt sądowych) (pkt IV sentencji wyroku). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Końcowo Sąd zaznacza, że nie zajął stanowiska co do konieczności odbycia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości takiej jak działka [...] (to jest w sytuacji braku postępowania spadkowego po jednym tylko ze zmarłych współwłaścicieli), gdyż jak wywiedziono, zagadnienie to ma charakter merytoryczny i powinno być rozstrzygane w treści decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zupełnie na marginesie sprawy Sąd sygnalizuje tylko, że zagadnienie to było podejmowane w orzecznictwie (por.: wyroki I OSK 1701/18 i I OSK 2210/18 przywołane wyżej).