II SAB/Po 105/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący: As. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 01 kwietnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.R. i K.K. na bezczynność Rady Miejskiej w K. w przedmiocie sprostowania treści protokołu z sesji Rady; postanawia: odrzucić skargę. /-/ Danuta Rzyminiak-Owczarczak Skarżący powołując się na art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2001 Nr 142 poz. 1591) kwestionują bezczynność Rady Miejskiej w K. polegającą na nieumieszczeniu w protokole z sesji tej Rady, która odbyła się w dniu 05.06.2003r., zapisu o podjęciu uchwały odmawiającej zatwierdzenia nowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz na niedokonaniu, pomimo wezwania, sugerowanych zmian w tym protokole. Wezwanie do zmiany treści protokołu IX sesji Rady, która odbyła się w dniu 05 czerwca 2003 r., skarżący doręczyli Radzie Miejskiej w K. w dniu 09 września 2003 r. Na XI sesji Rady, która odbyła się w dniu 30 października 2003r., przewodniczący Rady poinformował radnych o treści wystąpienia skarżących oraz o treści opinii radców prawnych w tym przedmiocie. Przewodniczący poinformował radnych, że wobec przyjęcia spornego protokołu na sesji X, która odbyła się w dniu 26 czerwca 2003r., zakończony został sposób jego procedowania, przewidziany w Regulaminie Rady Miejskiej K., stąd Rada nie ma uprawnień do dalszego zajmowania się sprawą dokonania zmian w jego treści. W dniu [...] grudnia 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w P. wpłynęła skarga D.R. oraz K.K. na bezczynność Rady Miejskiej w K. w ww. zakresie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym prawo do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie to przysługuje po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Zgodnie z art. 101a ust. 1 tej ustawy ww. przepis stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Poza warunkiem formalnym polegającym na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, który został w niniejszej sprawie spełniony, pierwszoplanowe znaczenie ma ustalenie, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia zakwestionowana bezczynność Rady Miejskiej K. może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W tym aspekcie skarga jest niedopuszczalna z dwóch powodów. Po pierwsze, regulacja zawarta w art. 101a ust.1 ww. ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały lub wykonania czynności z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równocześnie wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego (por.M. Rzążewska "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administarcyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1997, str. 71-72) . Zgodnie z art. 22 ww. ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut Miasta i Gminy K., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...], w § 12 stanowi, iż szczegółowy tryb działania Rady określa "Regulamin Rady Miejskiej K." stanowiący załącznik nr 4 do statutu. Zgodnie z § 24 pkt 1 tego Regulaminu porządek obrad Rady obejmuje w szczególności przyjęcie protokołu z obrad poprzedniej sesji. Zgodnie z § 39 w trakcie obrad lub nie później niż na najbliższej sesji radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga przewodniczący Rady po wysłuchaniu protokolanta i przesłuchaniu taśmy magnetofonowej z nagraniem przebiegu sesji. Jeżeli wskazany wniosek nie będzie uwzględniony, wnioskodawca ma prawo wniesienia sprzeciwu do Rady. Rada przyjmuje protokół z poprzedniej sesji po rozpatrzeniu sprzeciwu. Zgodnie z § 41 Regulaminu protokół z sesji wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu oraz na następnej sesji. Z przytoczonych unormowań wynika, iż sprawy przyjęcia protokołu oraz sprostowania jego treści, uregulowane zostały w sposób wyczerpujący w Regulaminie Rady Miejskiej K. Zestawienie dat dokonania kolejnych czynności związanych z przyjęcia przez Radę spornego protokołu oraz daty wystąpienia skarżących z wezwaniem do zmiany jego treści pozwala natomiast stwierdzić, że trybu przewidzianego w tym Regulaminie skarżący w ustalonym terminie nie uruchomili. Sesja Rady nr IX/2003, na której rozpatrywano uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, odbyła się w dniu 05 czerwca 2003r. Protokół z tej sesji rozpatrywany był na następnej sesji – X/2003, która odbyła się w dniu 26 czerwca 2003 r. Żaden z radnych, w tym skarżący, nie wnieśli uwag do protokołu, co odnotowano w punkcie 4 porządku obrad z sesji X/2003, która odbyła się w dniu 26 czerwca 2003 r. Tym samym protokół z sesji IX/2003 został przyjęty, stąd ma on moc wiążącą i nie jest możliwe jego skuteczne wzruszenie. Tym samym w omawianej sprawie nie można wskazać normy prawnej, w oparciu o którą Radzie Miejskiej K. można nakazać sprostowanie spornego protokołu, co czyni bezprzedmiotowym wystąpienie ze skargą w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o zarzut, że organ gminnie wykonuje czynności nakazanych prawem. Po drugie, zwrot "czynności nakazane prawem", o których stanowi art. 101a ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, odnosi się co prawda do czynności z zakresu administracji publicznej, lecz o całkowicie odmiennym charakterze od czynności sporządzania protokołu czy sprostowania jego treści. Zdaniem Sądu pod pojęciem "czynność nakazana prawem" rozumieć należy konkretną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ, który z mocy prawa powołany został do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie znaczenie pojęcia uchwały lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 z późniejszymi zmianami), której przepisy regulowały rozpatrywanie skarg w dacie wniesienia niniejszej skargi, sąd ten orzeka w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tego wynika, że chodzi tu o akty lub czynności o charakterze władczym, jak uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (prawo miejscowe), uchwały regulujące wykonywanie zadań przez organy samorządu, tzn. dotyczące struktur organizacyjnych, kompetencji, jak również składu osobowego organów gminy. Niezależnie od przytoczonych rodzajów uchwał, realizując swoje zadania z zakresu administracji publicznej, organy kolegialne gminy są zmuszone w określonych sytuacjach podejmować rozstrzygnięcia, także w formie uchwał, co do konkretnych działań, odmowy ich podjęcia czy też kolejności ich podjęcia. Są to uchwały dotyczące wewnętrznego porządku funkcjonowania danego organu, podejmowane w toku bieżącej działalności. Przykładem tego rodzaju uchwał może być rozstrzygnięcie o umieszczeniu bądź o nieumieszczeniu jakiejś kwestii w porządku obrad w związku z wnioskiem zgłoszonym w toku posiedzenia albo rozstrzygnięcie, czy wniosek objęty porządkiem obrad ma być poddany pod głosowanie, czy też nie. Uchwały takie mogą być podejmowane w różnych sytuacjach. Generalnym ich wyróżnikiem jest to, iż dotyczą wewnętrznego, bieżącego funkcjonowania organu i ani nie ingerują w jego strukturę organizacyjną, ani nie naruszają przyznanego organowi zakresu kompetencji. Czynności tego rodzaju, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo iż są podejmowane w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, nie mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 19.03.1997 r. sygn. II SA/Łd 428/97, ONSA 1998/1/20). Do czynności o takim właśnie charakterze zaliczyć należy również czynności polegające na sporządzeniu lub sprostowaniu protokołu sesji rady gminy. Są to bowiem czynności o charakterze ściśle technicznym, rejestrującym przebieg sesji, dotyczą wewnętrznego, bieżącego funkcjonowania tego organu gminy. Zgłoszona skarga nie jest więc skargą na akt lub czynność w rozumieniu powołanych przepisów, stąd również wskazana bezczynność w zakresie sprostowania protokołu z sesji rady gminy nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej w znaczeniu nadanym wskazanymi przepisami. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, iż żądanie sprostowania protokołu sesji rady nie może być przedmiotem zaskarżenia do Sądu, a skarga na tego rodzaju bezczynność organu gminy jest niedopuszczalna. Z powyższych względów skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271, zm. Dz.U. 2003 Nr 228 poz. 2261). /-/ Danuta Rzyminiak-Owczarczak sDS