II SAB/Po 114/19

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku S. K. z dnia [...] grudnia 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz Skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] września 2019r. S. K., reprezentowany przez r. J., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (w skrócie: "Burmistrz") w rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż przed wniesieniem skargi skarżący wystosował ponaglenie. Z opisanego skardze dotychczasowego przebiegu postępowania wynika, iż decyzją z [...] listopada 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (SKO w P.) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] września 2018r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Od tego czasu w sprawie nic się nie dzieje. Burmistrz poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nic nie zrobił mimo wyraźnych wskazań organu odwoławczego. Zgodnie z art. 35 Kodeku postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ administracji obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Zdaniem skarżącego Burmistrz dopuścił się rażącego naruszenie prawa dotyczącego terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Organ postępuje w sprzeczności z zasadą wyrażona w art. 8 k.p.a. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018r. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że Burmistrz wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2018r., od której inwestor się odwołał. Wydanie decyzji było poprzedzone postępowaniem, w którym Burmistrz kilkukrotnie wzywał inwestora do usunięcia braków formalnych i wydłużając termin ich uzupełnienia. Dalej zauważono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję z dnia [...] września 2018 r. i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zwrot akt nastąpił [...] stycznia 2019 r., co zbiegło się w czasie ze zmianami kadrowymi w Referacie Planowania Przestrzennego i Budownictwa. Dnia [...] maja 2019 r. wpłynęło od Inwestora ponaglenie, które zostało wraz z aktami sprawy przekazane [...] maja 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z wyjaśnieniami co do przyczyny opóźnienia załatwienia sprawy. Dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W sprawie została przeprowadzona analiza urbanistyczna dnia [...] czerwca 2019 r., a następnie dnia [...] lipca 2019 r. sporządzony został projekt decyzji. Obie czynności wykonała osoba spełniająca wymogi określone w art. 60 pkt 4, art. 50 pkt 4 oraz w art. 5 pkt. 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073). Następnie wskazano, iż pomimo braku rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponaglenia z dnia [...] maja 2019 r., pełnomocnik inwestora ponownie ponaglił organ I instancji dnia [...] sierpnia 2019 r. Ponaglenie zostało przekazane organowi I instancji pismem z dnia [...] września 2019 r. Dnia 16 września wpłynęła skarga inwestora na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy, o czym zostało zawiadomione Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] września 2019 r., równocześnie Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] września 2019 r. wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. stwierdzające bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy i wyznaczające dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Równocześnie z postanowieniem SKO w P. zwróciło organowi I instancji akta postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] października 2019 r. wydał decyzję o sygn. [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb [...]. W ocenie Burmistrza, powyższe wskazuje, iż nie ma mowy o jakiejkolwiek bezczynności. Podniósł, że przez cały czas postępowania podejmował czynności zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy, m.in. sporządzając kilka projektów decyzji, czy wydłużając termin uzupełnienia braków formalnych. Od [...] maja 2019 r. akta przedmiotowej sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w związku z ponagleniami inwestora, co stanowiło trudność w prowadzeniu sprawy. Niedotrzymanie terminu wskazanego przez SKO wynikało także z nagromadzenia się kluczowych dla gminy spraw w jednakowym okresie czasu. W Gminie toczy się procedura zmierzająca do uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, a dla terenu objętego wnioskiem toczy się także procedura zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325, zwanej dalej – P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Przed odniesieniem się do merytorycznych zagadnień przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż skarga została wyniesiona, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem. Skarżący przed wniesieniem skargi dwukrotnie złożył ponaglenie ( pismo z [...] maja 2019 r. i [...] sierpnia 2019r. ), o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm – dalej: "K.p.a."). Dalej zauważyć należy, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Jak wynika z akt sprawy już po wniesieniu skargi na bezczynność (do organu wpłynęła [...] września 2019 r.) Burmistrz załatwił sprawę co do jej istoty, wydając decyzję merytoryczną [...] października 2019r., o nr [...], w tym więc zakresie, to znaczy w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) , postępowanie ulegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niemniej wydanie przez organ wspomnianego wyżej aktu już po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Sąd stwierdził, iż momencie złożenia skargi Burmistrz pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...]. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak stanowi art. 35§ 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli organ nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. to pozostaje w stanie bezczynności – art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W niniejszej sprawie termin załatwienia spraw został wielokrotnie przekroczony i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, decyzja kończąca postępowanie zainicjowane odwołaniem nie została wydana. Burmistrz, mimo obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. nie zawiadomił strony o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. Ponadto analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie nie uzasadnia w żaden sposób niezałatwienia sprawy w terminie. Po zwróceniu akta sprawy przez organ odwoławczy wraz z decyzja kasacyjną z [...] listopada 2018r. nr [...] ( [...] stycznia 2019 r. ) do [...] maja 2019r., organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Dopiero wniesienie ponaglenia z [...] maja 2019r. spowodowało, że Burmistrz podjął czynności ukierunkowane na merytoryczne zakończenie sprawy, ale też z ewidentnym naruszeniem terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy. Kolejne czynności organu – przygotowanie analizy urbanistycznej ( [...] czerwca 2019 r.) i projektu decyzji ( [...] lipca 2019 r.) przeplatane były tygodniami braku jakiejkolwiek aktywności organu w rozpoznanej sprawie. Nie istniała żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a. - przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu. Przepis art. 35 § 5 K.p.a. stanowi, iż do terminów określonych ust. 3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Do takich przyczyn niezależnych od organu nie można jednak uznać przekazania akt sprawy innemu organowi czy sądowi. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (przewlekłości) muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Brak akt sprawy, przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu i nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy. Jest to bowiem przeszkoda usuwalna - w takiej sytuacji organ powinien skopiować akt i prowadzić dalej postępowaniem celem jak najszybszego jego zakończenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1503/10, wwworzeczenie.nsda.gov.pl). To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Nie ulega wątpliwości, że dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością prowadzącą do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, por. także w wyrokach WSA w Warszawie 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 r., sygn. akt SAB/Wa 119/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem okolicznością wyłączającą bezczynność przekazanie akt sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do rozpoznania ponaglenia i oczekiwanie na ich zwrot celem dalszego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, - dostane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W okolicznościach badanej sprawy, nie sposób zarzucić organowi lekceważenia strony. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i akt sprawy , bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie było działaniem celowym, podjętym z premedytacją, ale wynikało niewłaściwej organizacji pracy organu i błędnego przeświadczenia o konieczności oczekiwania na rozpoznanie ponaglenia przez organ II instancji. Zatem jakkolwiek Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do bezczynności, to nie miała ona charakteru rażącego, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał również, iż nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano na okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Wniosku tego nie poparto jakimkolwiek uzasadnieniem. Skarżący nie podał by poniósł rzeczywistą stratę majątkową, czy też szkodę spowodowaną bezczynnością organu. Ponadto argumentacja organu nie pozostawia wątpliwości, że jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw. W tej sytuacji bezcelowe było również upatrywanie zasadności wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w realizacji funkcji gwarancyjnej tego rozwiązania. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie 5 wyroku na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265), na które składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości [...] zł oraz [...] tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a