II SAB/Po 12/13

Dnia 20 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi R.J. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowanie w sprawie, II. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącego kwotę 100,-(sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W dniu 18 grudnia 2012 r. do Urzędu Gminy Z. wpłynął adresowany do Wójta Gminy Z. wniosek R. J. o udzielenie informacji publicznej poprzez nadesłanie kopii zapadłego rozstrzygnięcia – aktu administracyjnego w prowadzonym postępowaniu o sygn. akt [...]. Wnioskodawca zwrócił się jednocześnie o usunięcie z kopii rozstrzygnięcia wszelkich danych osobowych objętych ochrona prawną. Następnie pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. złożonym w Urzędzie Gminy w Z. w dniu 10 stycznia 2013 r. R. J. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. polegającą na nieudzielaniu informacji publicznej zgodnie jego z wnioskiem z dnia 18 grudnia 2012 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy Z. do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie Wójta Gminy Z. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. R. J. wyjaśnił, iż do dnia złożenia skargi organ nie udzielił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie wymaga wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia. Wraz z pismem z dnia 10 stycznia 2013r. nadanym w tym samym dniu za pośrednictwem Poczty, Wójt Gminy Z. udzielił skarżącemu żądanej informacji – przesłał wnioskodawcy kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2011 r. o sygn. akt [...]. Powyższe pismo zostało doręczone R. J. w dniu 11 stycznia 2013 r. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie, względnie o umorzenie postępowania sądowego. Organ wyjaśnił, iż jakkolwiek wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został załatwiony po terminie określonym w ustawie dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to jednak organ nie znajduje się już w bezczynności. Opóźnienie organu nie było znaczne gdyż wynosiło 8 dni i było związane z natłokiem licznych spraw w okresie świątecznym i noworocznym. Ponadto podniesiono, iż wniosek o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika organu nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obecni na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. pełnomocnicy organu wyjaśnili dodatkowo, iż uchybienie terminowi do załatwienia sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze znacznej ilości spraw załatwianych przez pracowników organu w końcówce roku. Wyjaśnili, iż organ był w błędzie co do długości terminu załatwienia sprawy. Błąd został zauważony w dniu wpłynięcia skargi, po zapoznaniu się z jej treścią i natychmiast naprawiony przez udzielenie żądanej informacji w jeszcze w tym samym dniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Postępowanie należało umorzyć. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Niemniej w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zauważyć nadto należy, iż rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Uznać zatem należy, iż w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. I FSK 1803/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pragnie zaznaczyć, że podziela stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a. Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W przedmiotowej sprawie wniosek R. J. o udzielenie informacji publicznej poprzez nadesłanie kopii zapadłego rozstrzygnięcia – aktu administracyjnego w prowadzonym postępowaniu o sygn. akt [...] został złożony w dniu 18 grudnia 2012 r. Niewątpliwie informacja której udzielania domagał się skarżący stanowi informację publiczną gdyż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej od tegoż dnia, to jest od 18 grudnia 2012 r. zaczął biec czternastodniowy termin do udzielenia stronie wnioskowanej informacji, względnie do dokonania czynności, o których mowa w art. 13 ust. 2 , art. 14 ust 2 lub art. 15 ust 2 ustawy lub wydania decyzji o której mowa w art. 16 ust 1 ustawy. Pismem opatrzonym datą 10 stycznia 2013 r. organ udzielił stronie żądanej informacji. Pismo to zostało wysłane stronie w tym samym dniu. W ocenie Sądu przez dochowanie czternastodniowego terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej rozumieć należy niedoręczenie stronie wnioskowanej informacji, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma, bądź decyzji) w sposób zawnioskowany przez podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Tym samym załatwienie wniosku R. J. bez wątpienia nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który to upłynął z dniem 2 stycznia 2013 r. Jednocześnie wskazać trzeba, iż skarga R. J. na bezczynność organu wpłynęła do organu w dniu 10 stycznia 2013 r., a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przed, co potwierdzili pełnomocnicy organu obecni na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r., nadaniem (wysłaniem) pisma załatwiającego wniosek strony. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, jednakże nadanie w dniu 10 stycznia 2013 r. pisma załatwiającego wniosek strony czyni bezprzedmiotowym przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielania żądanej informacji, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w bezczynności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji niniejszego orzeczenia. Zauważyć jednocześnie trzeba, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na rozpoznanie wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany w formie prawem przewidzianej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia. nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżących z dnia 4 października 2011 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to jednak bezczynność Wójta Gminy Z. nie była znacząca (wynosiła 8 dni) i została wyeliminowana niezwłocznie po wniesieniu skargi. Co prawda na Wójcie Gminy spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy podległych mu pracowników, aby nie dochodziło do naruszeń prawa materialnego jak i proceduralnego jednak okres, w którym biegł termin do załatwienia sprawy (koniec roku) cechujący się dużą ilością dni wolnych od pracy oraz krótki okres bezczynności organu pozwala na uznanie, iż naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Wyjaśnić także należy, iż żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nadaje Sądowi uprawnienia do zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika organu winnego naruszenia ustawowego terminu do załatwienia danej sprawy. Tym samym wniosek skarżącego w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony. Rozstrzygając o kosztach, Sąd wziął pod uwagę treść art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli zaskarżonego działania, bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu, organ wyda akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, (dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym należy również podzielić pogląd, iż działanie organu dokonane po wniesieniu skargi na jego bezczynność, które ową bezczynność usuwa należy oceniać i kwalifikować jako działanie autokontrolne skutkujące zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ale jednocześnie gwarantującej stronie skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania. Przegraną stroną procesu jest bowiem organ, który – w wyniku wniesienia skargi przez stronę – usunął stan niezgodności z prawem (por. glosa P. Brzozowskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. II SAB/Op 13/05, LEX nr 190290). W ocenie Sądu, z uwagi na udzielenie żądanej informacji dopiero po wniesieniu skargi uznać należy, iż działanie Wójta Gminy Z. – udzielenie w dniu 10 stycznia 2013 r. informacji publicznej stanowiło działanie autokontrolne.