II SAB/Po 122/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 roku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. W. na rzecz skarżącego [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. T. D. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. W. o udostępnienie jej informacji obejmujących następujące dane: 1. Ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B; 2. Jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne (z podziałem na ilość i rodzaje)? 3. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne lub poważane ubytki na zdrowiu? 4. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi dysponuje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny? 5. Od którego roku dane te są gromadzone? 6. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których wzywa Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny mają charakter obowiązkowy? 7. Czy w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w roku 2004 i obowiązującą zasadą swobody przepływu osób Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odnotował epidemie chorób, co do których w krajach Unii Europejskiej szczepienia są dobrowolne? 8. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest świadomy ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem zauważa prof. Andrzej Zieliński, prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka oraz dr Paweł Grzesiowski; 9. Czy jest Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności? 10. Czy jest Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu wiadomo, czy w związku działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego została już skierowana skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka? Pismem z dnia 06 maja 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. W., w odpowiedzi na wniosek o z dnia 31 maja 2017 r. wezwał wnioskodawcę, o wskazanie, w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – uw. Sądu), szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania. Pismo powyższe zostało doręczone T. D. w dniu 21 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 04 lipca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 06 czerwca 2017 r., T. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektor Sanitarnego w Ś. W. żądając: . zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od doręczenia akt organowi; . orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1169 – uw. Sądu) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369); . wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; . zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działanie organu – brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dodatkowe żądanie wskazania interesu publicznego, jest bezzasadne, a wnioskowana informacja jest jej potrzebna dla podjęcia odpowiedzialnej decyzji w zakresie szczepień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że bezzwłocznie po otrzymaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej wniósł o jego doprecyzowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Adminsitracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA). Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. W. pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżący o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 21 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej (do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wprawdzie kwestie te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu przeprowadzić w tym zakresie własne rozważania. Kolejną kwestią było przesądzenie, czy wniosek został wniesiony skutecznie. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2 (obejmuje to "prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska"), należy między innymi "ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie". Na tym tle normatywnym żądane przez skarżący informacje w postaci informacji dotyczących szczepień ochronnych – jako informacje odnoszące się do realizacji zadań ustawowo przypisanych Inspekcji Sanitarnej – należało uznać za informację publiczną w rozumieniu ustawy. W przedmiotowej sprawie organ uznał jednakże, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując, że jej udzielenie byłoby możliwe jedynie po wskazaniu przez skarżący szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. A zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Niewątpliwie organ w kontrolowanej sprawie powołał się na przetworzony charakter żądanej informacji, zobowiązując skarżącego do wykazania przesłanki wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Może on odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem to dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował takie wezwanie do wnioskodawcy, który jednak nie wskazał, w zakreślonym terminie szczególnie istotnego interesu publicznego. Jeśli więc organ uznawał, iż wniosek obejmuje informacje przetworzone, a wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publiczne to winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2932/13, z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1985/12; z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14, z dnia 09 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, Baza NSA), jednakże tego nie uczynił. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Mając na uwadze poczynione wywody stwierdzić należy, że wynikający z pisma z dnia 06 maja 2017 r. wniosek Państwowego Powiatowego Inspektor Sanitarny w Ś. W., o przetworzonym charakterze żądanej informacji, jeżeli w dalszej kolejności nie towarzyszy jej podjęcie stosownego aktu wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie usuwa stanu bezczynności. Stąd organ biernie oczekując na odpowiedź ze strony skarżącego, popadł w stan bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji sąd administracyjny nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, ale jedynie czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję możliwa będzie ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę, wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a orzekł jak w pkt 2 sentencji. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstawy do nałożenia na organ grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U z 2015 poz.1800).