II SAB/Po 128/18

Sygn. [...] II SAB/Po 128/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Sejmiku Województwa w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania; oddala skargę J. D. (dalej jako strona lub skarżący) pismem z dnia 27 października 2018 r. wniósł skargę na bezczynność Sejmiku Województwa w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W skardze podał, że zwraca się z prośbą o uchylenie odmowy ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania na terenie jego posesji położonej w sąsiedztwie autostrady A2 ([...]) ze względu na uciążliwe i szkodliwe warunki bytowe. Nasilający się bowiem corocznie ruch pojazdów, mimo zamontowanego ekranu powoduje hałas, który aktualnie przekracza dopuszczalne normy zarówno w nocy jak i w dzień. Sytuacja taka trwa od 2003 r. a hałas jest dla skarżącego źródłem dyskomfortu akustycznego i utrudnia codzienne funkcjonowanie. Skarżący podał, ze od ponad 10 lat ubiega się o ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania bądź wykupu nieruchomości. W związku z tym skarżący wyprowadził wniosek aby zobowiązać organ do podjęcia działania, które zakończyłyby się ustanowieniem ww. obszaru. Do skargi J. D. załączył korespondencję jaką prowadził z różnymi organami województwa wielkopolskiego z lat 2009, 2012, 2016 i 2017, w której wzywał do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i przedłożenie mu dokumentacji dotyczącej monitoringu hałasu na terenie jego działki (k.4-9 akt sądowych). Skarżący wskazywał także na trudności z dojazdem do jego pola (k. 7) i brak sporządzenia i przedłożenia przez Autostradę W. przeglądu ekologicznego (k.5). W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 21.06.2018r. stanowiące ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa W. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd według którego sądowa kontrola działalności administracji publicznej nie dotyczy tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa odnośnie braku wydania aktu prawa miejscowego. Nie jest możliwe również zobowiązanie sejmiku województwa do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy z dna 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wydanie orzeczenia w tym zakresie naruszałoby konstytucyjną zasadę samodzielności województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 165 ust.2 Konstytucji. W konsekwencji w ocenie Wojewody sąd administracyjny nie jest ustawowo władny do nakazania sejmikowi województwa, który pozostaje w bezczynności wydania aktu prawa miejscowego w tej sprawie czy też zobowiązania do takiego działania organu nadzoru. Marszałek wyjasnił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 135 ust. 1 – 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ podał również, że uchwałą nr [...] z dnia 24 września 2018 r. Sejmik Województwa określił Program ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracją miasta P., na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, położonych wzdłuż autostrady A2 od km [...], obejmujący aktualizację Programu ochrony środowiska przed hałasem dla dwóch odcinków autostrady A2. Program został sporządzony na podstawie map akustycznych przedłożonych przez zarządzającego drogą. Uchwała weszła w życie 18 października 2018 r. W przedmiotowym programie wskazano na możliwość ograniczenia poziomu hałasu do co najmniej dopuszczalnego na terenie nieruchomości skarżącego, poprzez wydłużenie istniejących ekranów akustycznych. Z tego względu Zarząd Województwa W., któremu powierzono wykonanie cytowanej uchwały, podejmie działania zmierzające do zrealizowania przez zarządzającego odcinkiem autostrady A2 wskazanych w Programie działań, mających na celu zmniejszenie oddziaływania akustycznego autostrady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga J. D. dotyczy bezczynności Sejmiku Województwa w przedmiocie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania na nieruchomości skarżącego, znajdującej się w sąsiedztwie autostrady A2 przy odcinku [...] Uchwała w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest uznawana w orzecznictwie i doktrynie za akt prawa miejscowego (por. uwagi do art. 135 [w:] Prawo Ochrony Środowiska- Komentarz pod red. Górskiego, wyd. CH Beck, tak też: wyrok NSA z 16 listopada 2010, II OSK 1858/10, CBOSA), mimo braku wyrażenia tego expressis verbis w ustawie Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 poz. 799). W pierwszej kolejności wymagało rozważenia przez Sąd czy skarga dotycząca zobowiązania organu do wydania aktu- podjęcia uchwały w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest dopuszczalna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 p.p.s.a. postanowiono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.2)), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, że w myśl powołanego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje wprawdzie skargi na bezczynność lecz jedynie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, podczas, gdy akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wyliczone zostały w pkt 5. Również art. 149 p.p.s.a. wskazujący elementy wyroku, który sąd administracyjny wydaje w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu jednoznacznie wskazuje, iż wydaje się go w przypadku bezczynności w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Wskazany wyżej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a również nie dotyczy ustanowienia obszaryu ograniczonego użytkowania ani działań poprzedzających jego ustanowienie. Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu wojewódzkiego w zakresie działalności prawotwórczej, w tym w przedmiocie niewydania aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z tych względów należało również ustalić, czy podstawą do wniesienia skargi mogą być przepisy ustawy o samorządzie województwa. Stosownie do art. 90 ust 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 poz. 913, dalej jako "u.s.w.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. O ile bowiem literalne brzmienie 90 ust. 1 przywołanej ustawy określa szeroko możliwość wniesienia skargi przez podmiot, którego prawa zostały naruszone wskutek bezczynności organu, wprowadzając jako jedyne ograniczenie wymóg istnienia w ustawodawstwie normy obligującej organ do wykonania konkretnej czynności, o tyle ust. 2 art. 91 u.s.w. prawo to drastycznie ogranicza. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 2 u.s.w. w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może jedynie nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Oznacza to w konsekwencji, iż Sąd nie jest władny zobowiązać organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu (jak ma to miejsce w art. 149 P.p.s.a.) a jedynie może zobowiązać do tego organ nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewodę lub RIO – por. art. 8 ust. 1 u.s.w.). Tym samym rozstrzygnięcie takie możliwe jest jedynie w przypadkach gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie podjąć zarządzenie zastępcze, niedopuszczalne jest zaś w odniesieniu do działalności prawotwórczej organu. Żaden bowiem przepis nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia organu uchwałodawczego jednostki samorządowej i wydania w jego imieniu aktu prawa miejscowego, rozwiązanie takie poprzez wkroczenie organu nadzoru w działalność prawotwórczą godziłoby zresztą już w same podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn.. II SAB/Sz 148/16, CBOSA). Sąd doszedł do przekonania, że choć w świetle art. 91 ust. 1 u.s.w. wniesienie skargi przez podmiot, którego prawa są naruszone wskutek bezczynności organu nie podejmującego nakazanej prawem uchwały, wydaje się dopuszczalne, co przesądza jedynie o niedopuszczalności odrzucenia skargi, to w konsekwencji łącznej wykładni ust. 1 i ust. 2 przywołanego artykułu uznać trzeba, że skarga ta nie może jednak dotyczyć działań prawotwórczych, w tym wydawania aktów prawa miejscowego albowiem przepisy nie zezwalają w tej mierze na wydanie wyroku, o którym mowa w art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu nadzoru do zastąpienia organu samorządowego i wydania w jego "zastępstwie" aktu mającego charakter aktu prawa miejscowego. Z mocy zaś art. 149 P.p.s.a., ograniczającego dopuszczalność wydania w przepisie tym wskazanego wyroku do przypadków uwzględnienia skarg na bezczynność jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a niedopuszczalnym jest też wydanie przez Sąd wyroku zobowiązującego bezpośrednio Sejmik do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego bądź przynajmniej stwierdzającego, iż bezczynność istotnie miała miejsce. W konsekwencji stwierdzić należy, że nawet w przypadkach gdy organ samorządu terytorialnego zobligowany jest do podjęcia stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały, bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a ewentualne skargi i wnioski kierowane mogą być do organu nadzoru, który w razie stwierdzenia powtarzającego się naruszenia przez Sejmik prawa posiada odpowiednie kompetencje (por. np. art. 84 ust. 1 i 2 u.s.w). Należy też wskazać, że w art. 135 ust. 1 p.o.ś. zostały uregulowane przesłanki utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, który wyznacza się, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. O ile więc nie ulega wątpliwości, że dla terenu sąsiadującego z autostradą A2, jest dopuszczalne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, to nie należy pomijać, że może to nastąpić na podstawie wskazanych w powyżej cytowanym przepisie dokumentów uzasadniających ustanowienie takiego obszaru. W niniejszej sprawie nie można więc pomijać znajdujących się w aktach sprawy informacji ani podniesionych w odpowiedzi na skargę kwestii. Po pierwsze Marszałek Województwa wskazał, że jeszcze nie wykorzystano wszystkich środków technicznych i rozwiązań służących dotrzymania standardów jakościowych środowiska dla tego obszaru. Dopiero po przedłożeniu przez zarządcę drogi- Autostrady W. poprawnie sporządzonego przeglądu ekologicznego, z którego wynikać będzie, iż na terenie posesji skarżącego występują przekroczenia dopuszczalnych hałasów, których nie będzie można ograniczyć przez zastosowanie dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych będzie mogło stanowić podstawę do uchwalenia przez sejmik obszaru. Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa W. na podstawie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zobowiązał Autostradę W. S.A. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla odcinka autostrady A2 [...], z wyłączeniem odcinka między węzłami [...], tj. od km [...] do km [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Środowiska. Decyzja Ministra Środowiska została uchylona przez WSA w Warszawie (sygn. IV SA/Wa 2475/16). Jak wynika z pisma Marszałka Województwa (k. 5) sprawa jest w toku. Ponadto dla terenu na którym znajduje się działka skarżącego został przyjęty "Program ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracją miasta P." na podstawie map akustycznych przedłożonych przez zarządzającego drogą. Uchwała weszła w życie 18 października 2018 r. (a więc w czasie wniesienia skargi do Sądu) W przedmiotowym programie wskazano na możliwość ograniczenia poziomu hałasu do co najmniej dopuszczalnego na terenie nieruchomości skarżącego, poprzez wydłużenie istniejących ekranów akustycznych. Tym samym organ podejmował działania mające na celu zmniejszenie immisji akustycznych na działce skarżącego, a dopiero niewydolność podjętych środków i rozwiązań technologicznych i technicznych czy wynik przeglądu ekologicznego pozwoli organowi na ewentualnie wcielenie procedury z art. 135 p.o.ś. Na obecnym etapie przy braku przeglądu ekologicznego uzasadniającego utworzenie takiego obszaru obejmującego działkę skarżącego nie wyczerpano toku wymaganej procedury, nie ma więc podstaw do ustanowienia takiego obszaru. Kwestie związane z pozostawieniem skarżącemu działek, trudnych jego zdaniem do racjonalnych upraw zostały wyjaśnione w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8.02.2005r. w sprawie I SA/Wa 2508/03 (dostępne w internetowej bazie CBOSA), w której skarżący zaskarżył decyzję w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.