II SAB/Po 132/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. w formie elektronicznej M. L. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S., w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie mu: 1. Wydruku listy autorów (imię, nazwisko, nazwa projektu) projektów zgłoszonych do realizacji w Budżecie Obywatelskim na 2015 i 2016 r. 2. Wydruku listy osób (imię i nazwisko) głosujących w głosowaniu na projekty zgłoszone w Budżecie Obywatelskim na 2015 i 2016 r. W odpowiedzi z dnia 9 grudnia 2015 r. Burmistrz S. udostępnił wnioskodawcy listy projektów do budżetu obywatelskiego na 2015 i 2016 r. z podaniem wnioskodawców, jednocześnie podając, że dane osób biorących udział w konsultacjach społecznych w sprawie budżetu obywatelskiego na 2015 i 2016 r. nie stanowią informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie dostępu do informacji publicznej polegającej na udzieleniu informacji o mieszkańcach (z podaniem imion i nazwisk) głosujących w konsultacjach społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego Miasta i Gminy S. na lata 2015 i 2016. W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania, by następnie wskazać, że we wniosku z 30 listopada 2015 r. zwrócił się do organu o wydruk listy (imię i nazwisko) osób głosujących w głosowaniu na projekty zgłoszone w Budżecie Obywatelskim na rok 2015 i 2016, a nie jak sugeruje w odpowiedzi organ o udostępnienie ich danych osobowych. Zaznaczył, że imię i nazwisko osoby głosującej w konsultacjach społecznych nie wyczerpuje definicji danych osobowych, a lista nazwisk osób podejmujących kluczowe decyzje w kwestiach dotyczących rozdysponowania finansowych środków publicznych w kwocie 500.000 zł jest jak najbardziej informacją publiczną. W odpowiedzi Burmistrz S. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał, że nie istnieje w ogóle dokument (dokumenty) w postaci listy (wydruków) imion i nazwisk mieszkańców głosujących w konsultacjach społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego Miasta i Gminy S. na lata 2015 i 2016. Dokument taki nie został nigdy sporządzony, lista taka nie istniała również na dzień złożenia wniosku. Wyjaśniono, że konsultacje społeczne w sprawie budżetu obywatelskiego na 2015 i 2016 r. miały charakter otwartego głosowania, a do udziału w nich zaproszony był każdy mieszkaniec Miasta i Gminy S.. Nie prowadzono i nie sporządzono żadnej listy imion i nazwisk osób, które w tych konsultacjach wzięły udział. Burmistrz stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego udział mieszkańców w konsultacjach społecznych nie stanowi uczestnictwa w organach Miasta i Gminy S. decydujących o przeznaczeniu środków publicznych. Brak jest zatem podstaw do uznania imion i nazwisk osób, które oddały głos w konsultacjach społecznych za informację publiczną. Na rozprawie przed Sądem skarżący wskazał, że kwestia budżetu obywatelskiego jest analogiczna do budżetów sołectw, a tam organizowane są spotkania w poszczególnych wsiach, które są jawne. Jawne są również listy osób uczestniczących w spotkaniach sołectw. Skoro zaś nie było listy osób głosujących w sprawie budżetu obywatelskiego, to Burmistrz powinien poinformować o tym skarżącego niezwłocznie. Tymczasem skarżący dowiedział się o tym z dokumentów nadesłanych mu przez Sąd. Pełnomocnik organu podał zaś, że w toku konsultacji społecznych nad budżetem obywatelskim społeczeństwo nie występuje jako organ, a jedynie opiniuje projekt. Nie ma tu więc analogii do zebrań wiejskich w sołectwach, które są organem, podejmują wiążące rozstrzygnięcia, a sporządzania w ich toku lista obecności ma znaczenie na przykład z punktu widzenia quorum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej polegającej na nieudostępnieniu wnioskodawcy informacji publicznej polegającej na udzieleniu informacji o mieszkańcach (z podaniem imion i nazwisk) głosujących w konsultacjach społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego Miasta i Gminy S. na lata 2015 i 2016. Organ stanął na stanowisku, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ żądane przez skarżącego informacje – wydruk listy (imię i nazwisko) osób głosujących na projekty zgłoszone w Budżetach Obywatelskich na lata 2015 i 2016 nie stanowią informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało ocenić, czy skarga M. L. jest dopuszczalna. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii, czy skarga na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jest już utrwalone. Niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) prowadzi bowiem do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. I OSK 678/11, wyrok NSA z 30 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 1048/11, wyrok z dnia z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05). Skoro więc skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się dopuszczalna, należało dokonać oceny, czy jest ona uzasadniona. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej: udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym oraz wydatkowania publicznych środków finansowych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Pojęcie informacji publicznej jest szerokie i obejmuje wszelkie sprawy publiczne również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmiot publiczny, a jedynie odnosi się do nich (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że Burmistrz S. co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udip). Prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. Prawu podmiotowemu wnioskodawcy odpowiada obowiązek organów władzy publicznej udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego prawa do informacji publicznej ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ustawodawca przewidując ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 udip) i zakreślając obszar ograniczenia nadal określa ją jako informację publiczną. Oznacza to, że przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 udip wymagają przy ich stosowaniu każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzoną, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu udip decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Żądanie listy mieszkańców głosujących w konsultacjach społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego jest równoznaczne z żądaniem udostępnienia danych osobowych. W przypadku, gdy w grę wchodzi informacja publiczna, organ chroniąc te dane rozważyć musi ewentualną odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyłącza tryb decyzyjny. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2015 r., II SAB/Go 123/14, Lex nr 1623233). W niniejszej sprawie Burmistrz S. prawidłowo odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2015 r. W piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. (doręczonym tego dnia drogą elektroniczną) udzielił stronie odpowiedzi, że jego zdaniem żądana informacja w zakresie udostępnienia wydruków list (imię i nazwisko) osób głosujących w głosowaniu nad projekty zgłoszone w budżetach obywatelskich na lata 2015 i 2016 nie ma charakteru informacji publicznej. Jednocześnie organ udostępnił skarżącemu dokumenty, które uznał za informację publiczną w postaci wydruków list autorów projektów zgłoszonych do realizacji w tych budżetach obywatelskich. W ocenie Sądu oznacza to, że w dniu skierowania skargi zawartej w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. do tutejszego Sądu na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, skarżony organ nie pozostawał w bezczynności. Zważyć należy, iż zdaniem skarżącego lista mieszkańców biorących udział w konsultacjach społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego jest informacją publiczną albowiem odnosi się ona do działalności władzy publicznej w tym sensie, że dotyczy rozdysponowania środków publicznych. W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy udostępnienie imion i nazwisk osób - uczestników gminnych konsultacji społecznych nie było niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego ani do zrealizowania uprawnienia lub wykonania obowiązku. Oznacza to, że na gruncie udip prywatność osób fizycznych biorących udział w konsultacjach gminnych winna zostać zachowana. Sąd uznał tego rodzaju kontrolę społeczną działań gminy za niedopuszczalną w świetle udip i nieuzasadniającą udostępnienie danych indywidualizujących uczestników konsultacji. Abstrahując od tego, czy w procesie konsultacji społecznych nad budżetami obywatelskimi na lata 2015 i 2016 r. w Mieście i Gminie S. sporządzono listy osób głosujących stwierdzić należy, że niewątpliwe listy takie nie stanowią informacji publicznej. Są to dokumenty zbiorcze zawierające oświadczenia woli osób fizycznych nie będących ani władzą publiczną, ani przedstawicielami tej władzy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2014 r., II SAB/Bd 38/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć też należy, że karty do głosowania w ramach konsultacji społecznych nie są formą wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych, zajętego przez organy władzy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b udip, ani treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) udip. Są to bowiem jednostronne oświadczenia woli mieszkańców gminy w sprawach publicznych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności ze strony Burmistrza S., albowiem żądana przez M. L. informacja – wydruki list (imię i nazwisko) osób głosujących w głosowaniu na projekty zgłoszone w Budżecie Obywatelskim na lata 2015 i 2016 nie stanowiły informacji publicznej. W tych okolicznościach odpowiedź organu, że żądana lista nie stanowi informacji publicznej w ocenie Sądu jest prawidłowa. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.