II SAB/Po 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga J. M. (zwanego dalej: skarżący) na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego o przeniesienie decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]/2002 zmienionej decyzją z dnia 06 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego w zabudowie zagrodowej zlokalizowanego w m. [...], gmina D., dz. nr ewid. [...] (zwanej dalej: pozwolenie na budowę). Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] czerwca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wyżej opisany wniosek skarżącego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Następnie, dnia [...] czerwca 2018 r. organ wydał postanowienie o konieczności uzupełnienia braków wniosku. W dniu [...] lipca 2018 r. do organu wpłynęła odpowiedź pełnomocnika skarżącego na wezwanie wraz z ponagleniem. Na skutek powyższego Starosta, dnia [...] lipca 2018 r. przekazał akta sprawy do Wojewody W.. Kolejno, dnia [...] lipca 2018 r. organ I instancji wysłał do stron postępowania zawiadomienie o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta wydał decyzję administracyjną nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r.) o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącego wniósł odwołalnie od tego rozstrzygnięcia, czego konsekwencją było przekazanie akt sprawy Wojewodzie. Dnia [...] września 2018 r. Wojewoda wniósł do organu I instancji o uzupełnienie materiałów dowodowych w sprawie, co Starosta uczynił dnia [...] września 2018 r. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta sprawy wpłynęły do organu I instancji dnia [...] października 2018 r. Kolejno, w dniu [...] października 2018 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o niemożliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie jednocześnie, kontynuując postępowanie zgodnie z zaleceniami Wojewody (uzyskanie dodatkowych wyjaśnień w sprawie wydanej decyzji pozwolenia na budowę), wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] listopada 2018 r. Dnia [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie, które dnia [...] października 2018 r. przekazane zostało wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na ponaglenie do Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda stwierdził, iż Starosta nie dopuścił się bezczynności po wydaniu przez Wojewodę decyzji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wywodził, że akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] października 2018 r. i od tej daty w ciągu jednego miesiąca Starosta winien załatwić sprawę administracyjną. W ocenie Wojewody w zawiadomieniu z dnia [...] października 2018 r. omyłkowo wskazano datę [...] listopada 2018 r., zamiast 22 listopada 2018 r. Kolejno, z uwagi na pojawienie się nowych dokumentów w sprawie, a dotyczących wygaśnięcia pozwolenia na budowę, dostarczonych przez stronę postępowania, organ I instancji ponownie przesłał pismo z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia [...] grudnia 2018 r. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że dnia [...] grudnia 2018 r. została wydana decyzja administracyjna stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę, od której wniesione zostało dowołanie, przekazane następnie dnia [...] grudnia 2018 r. do Wojewody. Dnia [...] listopada 2018 r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym opisaną na wstępie skargę skarżącego na bezczynność organu. W skardze tej skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Starostę bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie 54 § 3 Ppsa [przyp. Sadu - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)], 2. uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy, w określonym terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Starostę w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności, 4. stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od Starosty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa oraz 6. zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł (wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł - 1x stawka minimalna - oraz kosztów sądowych - wpisu [...] zł i kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej - [...] zł). W uzasadnieniu powyższych żądań pełnomocnik strony skarżącej wywodził, co następuje. W ocenie pełnomocnika sprawa jest bardzo prosta, a Starosta podejmował w istocie działania pozorne. Strona wskazała, że Wojewoda w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdził, iż Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania". Ponieważ od wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu przez Wojewodę minął ponad miesiąc, a Starosta nie załatwił, ale nawet nie podejmował jakichkolwiek czynności, skarżący wniósł ponaglenie. Po tym fakcie skarżącemu doręczone zostało w dniu [...] października 2018 r. zawiadomienie Starosty o tym, że sprawa "winna być załatwiona do dnia [...] listopada 2018 r.". Pełnomocnik wskazał kolejno, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda uznał, że sprawa powinna być załatwiona do dnia [...] listopada 2018 r. Jednak pomimo to, do dnia [...] listopada 2018 r. tj. dnia wniesienia skargi, sprawa nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). W myśl art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b Ppsa stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 Ppsa). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a Kpa, skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierował do organu wyższego stopnia ponaglenie. Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że dla koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania w pełni podziela podgląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nowelizacja przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 Kpa, względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 Kpa Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 Ppsa sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 Kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 83/15 - orzeczenia dostępne jw.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, w świetle ustanowionej w art. 12 Kpa zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie możliwe wtedy, gdy będzie mu można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić mu zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozróżnienie powyższe stało się konieczne i jest o tyle istotne, że skarżący w skardze odwołuje się do okoliczności związanych z przewlekłością postępowania. Tymczasem, należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organy. Wobec powyższego kolejno wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 1 – 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wskazuje z kolei przepis ten w § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i 2 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1)nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Na tym tle wskazać przyjdzie, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 Kpa. Z unormowania art. 36 Kpa można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 Kpa można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może w szczególności wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, w ocenie Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że od dnia przekazania akt sprawy organowi I instancji (data wpływu – [...] października 2018 r.) przez organ odwoławczy, po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2018 r., do dnia wniesienia skargi na bezczynność Starosty upłynęło jedynie 38 dni. Ponieważ od dnia wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę ([...] września 2018 r.) miesięczny termin na załatwienie sprawy upływał przed doręczeniem akt sprawy organowi I instancji, niezwłocznie po ich otrzymaniu, Starosta zawiadomił strony postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, wyznaczając termin [...] listopada 2018 r., jako nowy termin załatwienia sprawy. Jednocześnie organ poinformował, iż przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy była konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w świetle uzasadnienia kasacyjnej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2018 r. i wytycznych skierowanych w tej decyzji do organu I instancji, uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez Starostę jawi się niewątpliwie, jako należycie uargumentowane i słuszne. Tymczasem już w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie do Wojewody, który zresztą uznał je za nieuzasadnione (postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r.), zwracając przy okazji uwagę na omyłkowe wskazanie przez Starostę [...] listopada 2018 r. zamiast [...] listopada 2018 r. jako daty załatwienia sprawy. Nie można pominąć również okoliczności, iż również w dniu [...] listopada 2018 r. Starosta zawiadomił strony postępowania, iż zakończono zbieranie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w dniu [...] listopada 2018 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia tego pozwolenia. Na skutek tego pełnomocnik strony skarżącej złożył - w tamtej sprawie – istotne da obu postepowań dokumenty tj. dziennik budowy. Ponieważ sprawa, której przedmiotem jest przeniesienie pozwolenia na budowę, jest immanentnie związana ze sprawą dotyczącą wygaszenia tego pozwolenia na budowę, okoliczności sprawy, której przedmiotem było wygaszenie pozwolenia na budowę (w tym dokumenty) wymagały rozważania i zbadania w poddanej kontroli Sądu sprawie przeniesienia tego pozwolenia na inny podmiot. W konsekwencji organ zasadnie wystosował kolejne zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy, w związku z koniecznością dokonania analizy dostarczonych przez stronę postępowania nowych dokumentów (k. 101 akt administracyjnych). Nie zważając na te okoliczności, skarżący dnia 29 listopada 2018 r. nadał skargę na bezczynność organu. Jak wskazano na wstępie - dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 Kpa wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona z dniem [...] czerwca 2017 r. do art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. W myśl tego przepisu bowiem bezczynność oznacza stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zdaniem Sądu organ zasadnie dokonywał przedłużenia terminu załatwienia sprawy, co czyni z kolei niezasadnymi stawiany mu w skardze zarzut bezczynności. Można jedynie zastanawiać się, dlaczego organ nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik kontroli sądu. Ubocznie też można dodać, że decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Starosta stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę, co tym bardziej wskazuje na uzasadnione działania tego organu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. W opisanych okolicznościach, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zadań skargi i na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.