II SAB/Po 14/15

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku sprawy ze skargi E.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie samowoli budowlanej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) z dnia [...] 2014 r. r. znak [...] umarzającą postępowanie dotyczące legalizacji budowy przyłącza wodociągowego do działki nr 3412/98 przy u. Z. w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy wraz z wyżej opisaną decyzją zostały zwrócone do PINB w K. w dniu 30 października 2014 r. W dniu 15 grudnia 2014 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie E. M. na bezczynność PINB w K. w załatwieniu sprawy dotyczącej samowoli budowlanej przyłącza wodociągowego do działki nr 3412/98 przy u. Z. w K.. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. PINB w K. zawiadomił strony o "fakcie niezałatwienia sprawy w terminie" i wskazał nowy termin jej załatwienia tj. 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku WSA. Organ wyjaśnił, iż wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy wynika z skomplikowanego charakteru sprawy oraz z faktu wniesienia przez Ewę M. skargi do WSA w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r., nr [...] Postanowieniem z dnia 9 styczna 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. E. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na bezczynności PINB w K. w załatwieniu sprawy: samowoli budowlanej przyłącza wody do działki nr 3412/98 przy ul. Z. w K.. Strona skarżąca wniosła o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB w K. w przedmiotowej sprawie tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , 2. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w K. i zobowiązanie PINB w K. do załatwienia sprawy w określonym przez sąd administracyjny terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie PINB w K. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5. zasądzenie od PINB w K. na rzecz skarżących kosztów postępowania w kwocie 357 zł. Strona podniosła, iż mimo upływu miesiąca organ sprawy nie załatwił. Co prawda na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. skarżąca wniosła skargę do WSA w Poznaniu, ale fakt ten nie zwalniał PINB w K. od załatwienia sprawy. Tymczasem z zawiadomienia z dnia 22 grudnia 2014 r. jednoznacznie wynika, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym jest wniesieni skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Według strony w sytuacji, gdy PINB w K. uznał, że załatwienie sprawy zależne jest od rozstrzygnięcia sądowego powinien rozważyć wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na które strona może wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie także skargę do sądu administracyjnego. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o uznanie jej za nieuzasadnioną wskazując, iż w dniu [...] 2015 r. wydał w sprawie postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Występujący na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. osobiście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. okazał własną decyzję z dnia [...] 2015 r., nr [...], którą orzekł o rozbiórce przyłącza wodociągowego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na budowę, na nieruchomości położonej w K. przy ul. Z. (działka nr 3412/98). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zarzuty skargi odnoszą się do prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowania w sprawie samowolnego wybudowania przyłącza wodociągowego zatem dotyczą postępowania, które kończy się decyzją administracyjną, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym w sprawie organem. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wyczerpała powyższy tryb, bowiem pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. wniosła zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przechodząc do oceny zasadności skargi zauważyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że PINB w Poznaniu na dzień wyrokowania przez Sąd rozpoznał już sprawę, co do której – zdaniem skarżącej – organ pozostawał bezczynny. Sprawę załatwiono bowiem decyzją tego organu z dnia [...] 2015 r. o nr [...] . W takiej sytuacji, a więc w sytuacji wydania decyzji kończącej postępowanie przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy – wydania aktu (zd. 1 art. 149 § 1 P.p.s.a., zob. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz o wymierzeniu organowi grzywny (zob. postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny czy w sprawie zaistniała zarzucana w skardze bezczynność postępowania i czy miała ona charakter rażący. Zdaniem Sądu fakt zaistnienia w sprawie bezczynności PINB w K. jest niewątpliwy. Akta sprawy wraz z decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r., nr [...] wpłynęły do PINB w K. w dniu 30 października 2014 r. Zatem sprawa, której dotyczy przedmiotowe postępowanie zgodnie z treścią art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. winna była być rozpoznana przez organ I instancji niezwłocznie, a najpóźniej w terminie miesiąca od daty otrzymania decyzji z 27 października 2014 r. i akt sprawy. Tymczasem PINB w K. pierwszą czynność w sprawie zrealizował dopiero w dniu 2 lutego 2015 r., a więc dwa miesiące od daty zwrotu akt i decyzji organu II instancji, a rozpoznał sprawę 25 marca 2015 r., czyli blisko pięć miesięcy od daty zwrotu akt i decyzji organu II instancji. Zgodzić się należy, ze stroną skarżącą, iż zawiadomienie strony o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z uwagi na zaskarżenie decyzji kasacyjnej do sądu administracyjnego nie zwalniało organu od zarzutu bezczynności. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, że zaskarżenie decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego nie ma wpływu na ważność i obowiązywanie poddanego kontroli sądowej aktu, ani na jego wykonalność w ścisłym sensie dopuszczalności podjęcia na jego podstawie czynności wykonawczych, o ile akt skutek taki wywołuje. Samo wszczęcie postępowania sądowego nie narusza zatem sfery urzeczywistnienia wynikających z decyzji skutków. W tej sprawie organ nie zauważył, że nie miało miejsca wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżenie decyzji kasacyjnej i przekazanie akt sądowi nie uzasadnia bezczynności organu administracji publicznej do czasu wydania prawomocnego wyroku i zwrotu akt. Jeżeli jedyną przeszkodą jest pozostawanie akt w wojewódzkim sądzie administracyjnym, to organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być ocenione tylko jako bezczynność organu prawnych (patrz wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 97/14 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast gdy w ocenie organu załatwienie sprawy jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygniecia przez sąd administracyjny – zachodzą okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to powinien był wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, co umożliwiłoby skarżącemu ewentualne wniesienie zażalenia na to postanowienie w celu skontrolowania jego legalności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2007 r. o sygn. akt II SAB/Po 28/07 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na uwadze stwierdzić nadzy, iż PINB w K. na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu sprawy po decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] 2014 r. o nr [...], która to bezczynność ustała w dniu 2 lutego 2015 r., a wiec już po wniesieniu skargi, jednakże od tego momentu można mówić o przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności nowelą obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. i dodał w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości". Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. Przez bezczynność rozumieć należy nie podejmowanie przez organ jakichkolwiek działań w zawisłej sprawie, zaś o przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, [w:] CBOSA). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności do dnia 2 lutego 2015 r., albowiem do tej daty nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie, zaś po tej dacie prowadzenie przez niego postępowania może być ewentualnie oceniane jako przewlekłe. Ta ostatnia okoliczność nie ma przy tym istotnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, albowiem reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca zaskarżyła jedynie bezczynność organu, a nie przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Zdaniem Sądu bezczynność organu zaistniała w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na taka ocenę wpływa fakt zawiadomienia strony wspomnianym zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2014 r., iż jej wniosek nie zostanie rozpoznane w terminie. Bezczynność ta wynikała z błędnego przekonania organu, iż wskazane w tym postanowieniu okoliczności uzasadniają opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Ponadto przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie było na tyle znaczne, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa tj . art. 35 § 1 i 3 K.p.a.). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a orzekł jak w pkt II sentencji wyroku umarzając jednocześnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania orzeczenia administracyjnego (pkt I sentencji wyroku) z uwagi na wydanie przez ten organ postanowienia z dnia 2 lutego 2015 r. nr NB.73600.68.2014. Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest fakultatywne i Sąd oddalił wniosek strony w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku) mając na względzie te same okoliczności na podstawie, których uznał, iż bezczynność organu nie miała rażącego charakteru oraz mając na uwadze fakt, iż organ załatwił sprawę przed rozpoznaniem skargi przez sąd. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Sąd nie mógł w niniejszej sprawie procedować w przedmiocie wymierzenia grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem przedmiotem zaskarżenia była jedynie bezczynność organu, a nie przewlekłość w prowadzeniu postępowania i jedynie bezczynności organu dotyczyła wywiedziona w sprawie skarga. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).