II SAB/Po 140/14

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania zażalenia I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia (...) wniesionego od Postanowienia Starosty P. z dnia (...) Nr (...), w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia (...) marca 2014 r. M. J. wezwała Starostę do wstrzymania wykonania decyzji Starosty P. z dnia (...) marca 2014 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynków na działkach nr (...) oraz (...) położonych w R., gm. K. Starosta P. pismem z dnia (...) maja 2014 r. poinformował skarżącą, że brak jest obecnie możliwości wstrzymania wykonania powołanej powyżej decyzji, Zwrócono uwagę, że decyzja z dnia (...) marca 2014 r. jest nieostateczna, gdyż w ustawowym terminie wniesiono od niej odwołanie. Datowanym na dzień (...) maja 2014 r. pismem M. J. zwróciła się do Starosty P., o uzupełnienie, w trybie przewidzianym przez art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", do uzupełnienia pisma z dnia (...) maja 2014 r. w zakresie rozstrzygnięcia i pouczenia. W ocenie wnioskodawczyni pismo z dnia (...) maja 2014 r. nie posiadało cech orzeczenia, gdyż nie zawierało rozstrzygnięcia oraz pouczenia, jak również nie ustosunkowuje się do złożonego żądania wstrzymania wykonania decyzji z dnia (...) marca 2014 r. Starosta P. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), odmówił uzupełnienia pisma z dnia 05 maja 2014 r., wyjaśniając, że żądanie, o jakim mowa w art. 111 § 1 K.p.a. odnosi się do decyzji administracyjnej, nie zaś od pisma, które jedynie w ocenie wnioskodawczyni decyzję administracyjną. M. J. pismem z dnia (...) czerwca 2014 r. wniosła zażalenie na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r. Wojewoda pismem z dnia (...) lipca 2014 r. wskazał "w odpowiedzi na pismo Pani M. J. z dnia (...) czerwca 2014 r. stanowiące zażalenie na postanowienie Starosty P. z dnia (...) czerwca 2014 r. w sprawie odmowy uzupełnienia pisma Starosty P. z dnia (...) maja 2014 r. w zakresie rozstrzygnięcia pouczenia", że Starosta prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji z dnia (...) marca 2014 r. Podkreślono, że Starosta nie mógł uzupełnić pismem z dnia (...) maja 2014 r., gdyż pismo powyższe nie stanowiło decyzji administracyjnej, a następnie wyjaśniono, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie. M. J. pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia w związku z zażaleniem z dnia (...) czerwca 2014 r., a następnie, w dniu (...) października 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody wnosząc o zobowiązanie go do wydania orzeczenia dotyczącego zażalenia z dnia (...) czerwca 2014 r. na postanowienie Starosty P. z dnia (...) czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organy, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Rozpoznanie przez organ sprawy, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie skarżąca domaga się zobowiązania Wojewody do rozpoznania jej zażalenia na postanowienie Starosty z dnia (...) czerwca 2014 r., który odmówił uzupełnienia pisma z dnia (...) maja 2014 r., w którym poinformowano skarżącą, o braku możliwości wstrzymania wykonania decyzji z dnia (...) marca 2014 r. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 111 § 1 K.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b K.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Równocześnie, jak stanowi art. 111 § 2 K.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 K.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14, Baza NSA). Niewątpliwie, jak zasadnie wskazano w postanowieniu Starosty z dnia (...) czerwca 2014 r. oraz w piśmie Wojewody z dnia (...) lipca 2014 r., pismo Starosty z dnia (...) maja 2014 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. W piśmie tym poinformowano jedynie skarżącą, co do braku możliwości wstrzymania wykonania decyzji z dnia (...) marca 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynków na działkach nr (...) oraz (...) położonych w R., gm. K. Wobec złożenia przez skarżącą wniosku, o jakim mowa w art. 111 § 1 K.p.a. Starosta był zobowiązany do jego rozpoznania, w wyniku czego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r. odmówił uzupełnienia pisma, słusznie wyjaśniając, że pismo z dnia (...) maja 2014 r. nie stanowiło władczego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem wniosła zażalenia na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r. do Wojewody. Ponieważ, jak wyżej wskazano, na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, obowiązkiem organu odwoławczego, było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.). Organ powyższy zaniechał jednak wydania jakiegokolwiek orzeczenia w sprawie, informując skarżącą pismem z dnia (...) lipca 2014 r. "w odpowiedzi na pismo Pani M. J. z dnia (...) czerwca 2014 r. stanowiące zażalenie na postanowienie Starosty z dnia (...) czerwca 2014 r. w sprawie odmowy uzupełnienia pisma Starosty z dnia (...) maja 2014 r. w zakresie rozstrzygnięcia pouczenia", że w sprawie nie było przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji z dnia (...) marca 2014 r. W piśmie powyższym wskazano również, że Starosta nie mógł uzupełnić pismem z dnia (...) maja 2014 r., gdyż pismo powyższe nie stanowiło decyzji administracyjnej oraz wyjaśniono, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych, przyjęta forma rozpoznania zażalenia z dnia (...) czerwca 2014 r. nie odpowiada prawu. Złożone zażalenia powinno być bowiem rozpoznane, w ustawowym terminie jednego miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a.), w jednej z form przewidzianych przez przepisy ustawy. Brak wydania, aż do dnia orzekania przez Sąd, postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r. przesądza, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a skarżąca słusznie domaga się wydania orzeczenia w przedmiocie rozpoznania jej zażalenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał, że Wojewoda pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do rozpoznania zażalenia z dnia (...) czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że organ, w piśmie z dnia (...) lipca 2014 r. udzielił skarżącej wyjaśnień w sprawie, w tym również wskazał, że na postanowienie o jakim mowa w art. 111 § 1b K.p.a. nie przysługuje zażalenie. W tych okolicznościach faktycznych brak wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, choć stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, nie miało jednak wpływu na sytuację prawną strony. M. Kwiecińska J. Szaniecka B. Drzazga