II SAB/Po 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółki prawa holenderskiego na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosków skarżącej spółki zawartych w treści pisma z dnia [...] stycznia 2017r. terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] (spółka prawa holenderskiego) zwróciła się do Inspektor Nadzoru Budowlanego o doręczenie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącej nakazu rozbiórki budynku agregatu prądotwórczego oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do O. de J., [...].V. Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wezwaniem z dnia [...] stycznia 2017 r. wezwał wnioskodawcę do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia (przesłania kserokopii dokumentów) jaki status prawny posiada aktualnie spółka [...].V. reprezentowana przez O. de J. w stosunku do obiektu budowlanego, o którym mowa we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. W dniu [...] lutego 2017 r. wpłynęło pismo spółki z wyjaśnieniami oraz wypis elektroniczny z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] – informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców. Wypis z KRS nr [...] dotyczy podmiotu "[...]" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością. Z działu 2 wypisu z KRS wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania podmiotu jest "Zarząd", a sposób reprezentacji podmiotu to "członek zarządu samodzielnie". Jako osobę wchodzącą w skład organu uprawnionego do reprezentowania podmiotu wskazano Prezesa Zarządu O. de J.. W dziale 2, rubryka 7 - dane wspólników, jako wspólnik występuje "[...]., posiadający całość udziałów spółki. Na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że osobą upoważnioną do samodzielnego reprezentowania spółki L. .. jako jedyny członek Zarządu (dyrektor) jest O. de J.. Z powyższego wynika, że jedna osoba pan O. de J. działał zarówno w imieniu "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jak i w imieniu spółki [...]. V. Następnie organ wskazał, że w dniu [...] września 2013 r. zawiadomił właściciela nieruchomości, będącego stroną postępowania administracyjnego, "[...]" spółka z ograniczona odpowiedzialnością, reprezentowaną wówczas przez pełnomocnika J. K. - o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku agregatu prądotwórczego. W konsekwencji prowadzonego organ postępowania w dniu [...] listopada 2014 r. wydano ostateczną decyzję znak: [...] - nakazującą przymusową rozbiórkę budynku agregatu prądotwórczego (wraz z urządzeniem technicznym – agregatem prądotwórczym). Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł O. de J. reprezentujący aktualnego właściciela nieruchomości "[...]." a wcześniej poprzedniego właściciela [...].V. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki urządzenia technicznego (agregatu prądotwórczego) i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. w mocy. Z powyższego wynika, że O. de J. jako właściciel obu spółek miał pełna wiedzę dotyczącą toczącego się postępowania administracyjnego i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu "budynku agregatu prądotwórczego". Sprawa przedmiotowej samowoli budowlanej była przedmiotem skarg do Sądów Administracyjnych. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 196/15 – oddalił skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 13 października 2016 r. o sygnaturze akt II OSK 2609/15 - oddalił skargę kasacyjną "[...].". Powyższe oznacza, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku agregatu prądotwórczego została wydana prawidłowo. Mając na uwadze powyższe, Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie ma podstaw prawnych do uznania poprzedniego właściciela nieruchomości [...].V., a obecnego jedynego udziałowca "[...]." – jako strony postępowania administracyjnego w czasie wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Tym samym organ nie ma podstaw do przekazania wnioskodawcy [...].V. ostatecznej decyzji wydanej w niniejszej sprawie z dnia [...] listopada 2014 r. Jednocześnie wyjaśniono, że z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji) może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję. Spółce [...].V. tutejszy organ nie doręczył decyzji, gdyż nie posiadała przymiotu strony. W tej sytuacji wnioskodawca nie jest uprawniony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku gdy decyzja taka jest już ostateczna, jest możliwość wzruszenia jej tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało powtórzone w piśmie z dnia 06 czerwca 2017 r. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...].V. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie pismem z dnia 03 stycznia 2018 r. wniosła skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego polegającą na nierozpoznaniu wniosków skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności i ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organ do merytorycznego rozpoznania wniosków z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 235 § 1, art. 9, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a."), wskazując, że w zaistniały stanie faktycznym organ powinien był w pierwszej kolejności rozważyć, czy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie był wnioskiem o wznowienie postępowania. Na potwierdzenie powyższej tezy odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. W realiach przedmiotowych okolicznością bezsporną pozostaje, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...].V. (spółka prawa holenderskiego) zwróciła się do Inspektor Nadzoru Budowlanego o doręczenie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącej nakazu rozbiórki budynku agregatu prądotwórczego oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 20 listopada 2014 r. wydano nakazującą przymusową rozbiórkę budynku agregatu prądotwórczego (wraz z urządzeniem technicznym – agregatem prądotwórczym). Mając powyższe na względzie organ uznał, że z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji) może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję. Ponieważ spółce [...].V. tutejszy organ nie doręczył decyzji – spółka powyższa była poprzednim właścicielem nieruchomości [...].V., a obecnie stanowi jedynego udziałowca "[...].", nie była ona uprawniona do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku gdy decyzja taka jest już ostateczna, jest możliwość wzruszenia jej tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach faktycznych skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlabego. Jak wykazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, nie została podjęta przez organ żadna decyzja, postanowienie, ani nie podjęto innych czynności, które nadałyby żądaniom [...].V. zawartym w pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. przewidziany prawem bieg ukierunkowany na ich rozpoznanie. Organ w reakcji na wniosek strony odpowiedział tylko pismem formie pisma informacyjnego. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie przesądza o zasadności wniesionego do organu wniosku, ale o obowiązku zrealizowania przez ten organ nakazanych prawem czynności. [...].V. w dwóch pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. wniosła powiązane ze sobą środki obejmujące wyartykułowane w nich odwołanie od decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2014 r., żądanie jej doręczenia oraz wniosek o przywrócenie przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd oczywiście dostrzega, że po wydaniu przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. sprawa rozpoznawana była z inicjatywy "[...]." przez organ odwoławczy, a także została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i Naczelny Sąd Administracyjny. To wszystko jednak nie może przysłaniać faktu, że sformułowane w dwóch pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. wnioski [...].V. są formalnie poprawne i nie ma przeszkód, aby nadać im bieg w trybie określonym w K.p.a.. Nie przesądzając w tym miejscu w żadnym stopniu o sposobie załatwienia żądań [...].V. Sąd sygnalizuje, że z całą pewnością aktualizują one obowiązek podjęcia przez administrację działań w formie procesowej przewidzianej przez przepisy K.p.a. Dotyczy to w szczególności zawartych w treści pism z dnia [...] stycznia 2017 r. odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Dodać w tym miejscu można uzupełniająco, że w bezpośredniej odpowiedzi na wystąpienie [...].V. Inspektor Powiatowy skoncentrował się na wyjaśnieniu wnioskodawczyni, że nie będąc stroną postępowania nie jest uprawniona do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ pouczył też skarżącą, że w przypadku, gdy decyzja jest już ostateczna, jest możliwość wzruszenia jej tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działku II K.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że choć wystąpienie [...].V. ze stycznia 2017 r. według literalnego brzmienia nazwano odwołaniem i wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, to ewentualnie przedstawione żądania można było traktować także jako wniosek o wznowienie postępowania (Inspektor Powiatowy pouczył o takiej możliwości stronę; w skardze natomiast [...].V. dochodzi do przekonania, iż tak właśnie jej żądanie powinno być traktowane). Opisane wyżej względy powodują, że po zwrocie akt organowi przez Sąd konieczne będzie wystąpienie do [...].V. do złożenia jednoznacznego oświadczenia o kwalifikacji złożonych pism (co do tej kwestii zob. ostatnią część uzasadnienia). Jakkolwiek kwalifikować pisma [...].V. z dnia [...] stycznia 2017 r., to nie ulega wątpliwości, że inicjowały one określony etap postępowania bądź postępowanie (odwoławcze, ewentualnie wznowieniowe). Inspektor Powiatowy nie powinien więc ograniczać swojej reakcji na nie do wysłania do strony pisma opisującego stan sprawy i prawa wnioskodawcy. Powinien pojąć się aktywnego wyjaśnienia intencji wnioskującej spółki, a następnie – w zależności od jej stanowiska – wykonać nakazane przepisami postępowania działania ukierunkowane na załatwienie przedstawionych żądań. Zgodnie z art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7 dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 K.p.a.). Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). To samo dotyczy przesłania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli takowy wpłynął wraz z odwołaniem (właściwy do jego rozpoznania jest także organ drugiej instancji – zob. art. 59 § 2 K.p.a.). Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest natomiast nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn materialnych, bądź formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 K.p.a. Zaznaczyć można, że w doktrynie nie budzi wątpliwości, iż "przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu pierwszej instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów K.p.a. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a." (tak. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis, komentarz do art. 133, pkt 1; por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., II OSK 2570/14, orzeczenia.nsa.gov.pl, z zastrzeżeniem, że to ostatnie wydano w oparciu o poprzednio obowiązujące brzmienie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczności, iż w ustawowym terminie Inspektor Powiatowy, pomimo obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a., nie przekazał w trybie art. 133 K.p.a. organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez [...].V. od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Podkreślić należy, że Inspektor Powiatowy nie był uprawniony do oceny, czy złożone przez skarżącą odwołanie było dopuszczalne, względnie skuteczne w kontekście terminu. To zastrzeżone zostało bowiem do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. W przypadku ustalenia niespełnienia warunków merytorycznego rozpoznania odwołania, to organ drugiej instancji wydaje stosowne postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. To samo dotyczy także związanego z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu (art. 59 § 2 K.p.a.). Wszystkie powyższe uwagi będą również aktualne, jeżeli zostałoby ustalone, że żądania [...].V. z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowią wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (skarżąca tak sugeruje w skardze). Również i w tym przypadku wniosek taki (podobnie jak odwołanie) powinien zostać przekazany Inspektorowi Wojewódzkiemu, jako że ten wydał decyzję w ostatniej instancji (por. art. 148 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a.). Przekazanie wniosku o wznowienie postępowania organowi właściwemu należy kwalifikować jako czynność materialno-techniczną podlegającą w identyczny sposób ocenie w kontekście bezczynności przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podsumowując Sąd stwierdza, że Inspektor Powiatowy pozostaje w bezczynności w zakresie, w jakim powinien podjąć się czynności ukierunkowanych na rozpoznanie wniosków [...].V. zawartych w pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. W szczególności organ powinien: rozpoznać intencje spółki co do trybu w jakim ta kwestionuje decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., (w szczególności ustalić: czy skarżąca zamierzała wnieść odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, czy alternatywnie – jak sugeruje w skardze – wniosek o wznowienie postępowania) oraz stosownie do tego zrealizować działania procesowe określone prawem (zob. art. 133 K.p.a., względnie art. 148 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a., gdyby pisma określone zostały przez skarżącą jako wniosek o wznowienie postępowania). Stosownie do tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał organ do podjęcia określonych prawem czynności procesowych związanych z nadaniem biegu i rozpoznaniem wniesionych przez [...].V. pism z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd nie stwierdził zarazem, że bezczynność Inspektora Powiatowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego punku widzenia znaczenie miał fakt, że nie doszło do niedziałania organu w ogóle, względnie do rażącej opieszałości. Wręcz przeciwnie, organ podejmował działania mające na celu pouczenie strony o jej prawach i robił to bez zbędnej zwłoki. Do niepodjęcia działań, które stały się podstawą uwzględnienia skargi, doszło natomiast – jak należy mniemać – z powodu nieporozumienia co do rzeczywistej woli [...].V. O kosztach postepowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego jednego egzemplarza pełnomocnictwa ([...] zł). Końcowo Sąd zaznacza, że w niniejszym wyroku nie wskazuje, ani w najmniejszym stopniu nie sugeruje kierunku działania organów co do oceny dopuszczalności względnie oceny merytorycznej żądań [...].V. Niniejszy wyrok dotyczy bezczynności Inspektora Powiatowego, a intencją Sądu było wyłącznie stwierdzenie obowiązku organu podjęcia wymaganych prawem czynności procesowych ukierunkowanych na załatwienie podań z dnia [...] stycznia 2017 r