II SAB/Po 18/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; postanawia: umorzyć postępowanie. W dniu 20 marca 2012 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii decyzji, o której mowa jest w art. 28 ust 1 Prawa budowlanego, którą Wojewoda Wielkopolski pozwolił na przebudowę zjazdu, wymienionego w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] 2009 r., znak [...] zezwalającej na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w B., tj. decyzji umożliwiającej w istocie jedynie dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (użyczającej pas drogowy na czas wykonywania robót). Pismem opatrzonym datą 3 kwietnia 2012 r., a wysłanym wnioskodawcy w dniu 6 kwietnia 2012 r. Wojewoda Wielkopolski poinformował, iż dla przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...] w m. B. nie wydał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W dniu 5 kwietnia 2012 r. (data stempla pocztowego) J. K. reprezentowany przez r. pr. G. W.wniósł za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu wniosku z dnia 19 marca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż mimo organ nie załatwił jego wniosku mimo upływu czternastodniowego terminu i wniósł o przesłanie żądanej informacji w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o uwzględnienie skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w kwocie 357 zł. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pismem z dnia 3 kwietna 2012 r. załatwił wniosek skarżącego udzielając mu informacji, iż decyzja, której nadesłania domagał się skarżący nie została nigdy wydana przez Wojewodę Wielkopolski i tym samym zarzut bezczynności organu jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Postępowanie podlega umorzeniu. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zauważyć nadto należy, iż rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Uznać zatem należy, iż w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. I FSK 1803/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pragnie zaznaczyć, że podziela stanowisko, iż bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a. Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpatrywanej sprawie, w dniu 20 marca 2012 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął wniosek J. K. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii decyzji, o której mowa jest w art. 28 ust 1 Prawa budowlanego, którą Wojewoda Wielkopolski pozwolił na przebudowę zjazdu, wymienionego w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] 2009 r., znak [...] zezwalającej na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 5 do działki nr 47/ 2 w B., tj. decyzji umożliwiającej w istocie jedynie dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (użyczającej pas drogowy na czas wykonywania robót). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż skoro informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, to wydawane przez organy administracji decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną. Stąd też zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej od tegoż dnia, to jest od 20 marca 2012 r. zaczął biec czternastodniowy termin do udzielenia stronie wnioskowanej informacji, względnie do dokonania czynności, o których mowa w art. 13 ust. 2 , art. 14 ust 2 lub art. 15 ust 2 ustawy lub wydania decyzji o której mowa w art. 16 ust 1 ustawy. Pismem opatrzonym datą z dnia 3 kwietnia 2012 r. organ udzielił stronie informacji o niemożliwości przesłania żądanej decyzji, gdyż takowa nie został nigdy wydana, co stanowiło załatwienie wniosku. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. O fakcie tym organ winien jednakże powiadomić wnioskodawcę pisemnie. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. II SAB/Ol 84/10, Lex nr 756129, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r., sygn. II SAB/Bk 14/08, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II SAB/Bk 69/06. Lex 467326). Odmowa udzielenia informacji stanowi bowiem oświadczenie woli organu, w sytuacji zaś, gdy organ nie posiada informacji o udostępnienie, której strona wnosi nie zachodzi po stronie organu możliwość władczego rozstrzygnięcia co do żądania strony. Inaczej rzecz ujmując pod pojęciem odmowy udostępnienia informacji publicznej należy rozumieć wyłącznie sytuację w której organ posiada informację o charakterze publicznym ale jej nie udostępnia, a nie sytuacje gdy informacji takowej w ogóle nie posiadał. Należy dalej zauważyć, iż pismo to zostało wysłane stronie w dniu 6 kwietnia 2012 r. i dopiero dzień nadania tego pisma należy uznać jako dzień załatwienia wniosku J. K.. W ocenie Sądu przez dochowanie czternastodniowego terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej rozumieć należy nie doręczenie stronie wnioskowanej informacji, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma, bądź decyzji) w sposób zawnioskowany przez podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Tym załatwienie wniosku J. K. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który upłynął z dniem 3 kwietnia 2011 r. Jednocześnie wskazać trzeba, iż skarga J. K. na bezczynność organu została wniesiona w dniu 5 kwietnia 2012 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przed nadaniem pisma załatwiającego wniosek strony. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, jednakże nadanie w dniu 6 kwietnia 2012 r. pisma załatwiającego wniosek strony czyni przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w bezczynności. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z określoną art. 199 p.p.s.a. zasadą generalna w postępowaniu sądowoadministracyjnym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednocześnie art. 200 p.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 200 p.p.s.a wobec umorzenia postępowania w niniejszej sprawie nie znajdzie w niej zastosowania. Zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś w § 2 tegoż artykułu ustawodawca postanowił, że w razie umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 118 § 2 p.p.s.a., przepis art. 206 pp.s.a. stosuje się odpowiednio. Wobec faktu, iż regulacje zawarte w art. 201 p.p.s.a. stanowią wyjątek od generalnej zasady ponoszenia kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym określonej w art. 199 p.p.s.a. interpretować je należy ściśle, co pozwala na przyjęcie tezy, iż w przypadku umorzenia postępowania przez sąd administracyjny zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku gdy organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględni skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a) oraz gdy do umorzenia dojdzie w następstwie przeprowadzenia postępowania mediacyjnego (art. 118 § 2 p.ps.a.). Działań organu w niniejszej sprawie nie można zaś uznać za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu nie stanowiło zaś uwzględnienia skargi, albowiem jak wynika z zestawienia prezentat na skardze J. K. oraz dat czynności organu były to zdarzenia zupełnie od siebie niezależne. Skarga J. K. wpłynęła bowiem do Kancelarii Głównej Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w dniu 6 kwietnia 2012 r., po czym przekazana została w dniu 10 kwietnia 2012 r. do Wydziału Kontroli, Prawnego i Nadzoru, a następnie w dniu 11 kwietnia 2012 r. do Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa tegoż Urzędu. Odpowiedź na podanie J. K. o udostępnienie informacji publicznej sporządzona zaś została w Wydziale Infrastruktury i Rolnictwa Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r., zaś nadana w Urzędzie Pocztowym Poznań P102, w dniu 6 kwietnia 2012 r. Już proste zestawienie wskazanych powyżej dat pozwala na skonstatowanie, iż zarówno przygotowanie i sporządzenie odpowiedzi na wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej jak i nadanie tej odpowiedzi na Poczcie było zupełnie niezależne od złożonej przez niego skargi. Co za tym idzie nie może być ono uznane za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., co jednocześnie uniemożliwia zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego. Podkreślić przy tym należy, iż złożenie skargi na bezczynność organu już 5 kwietnia 2012 r., a więc w drugim dniu po upływie ustawowego terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kiedy to nie było faktycznej możliwości by do strony dotarła informacja nadana w ostatnim dniu obowiązującego organ terminu załatwienia sprawy, stanowiło nadużycie przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych, które winny służyć dyscyplinowaniu organów władzy publicznej, a nie czyhaniu na ich drobne i nie mające istotnego znaczenia błędy. Również powyższa okoliczność pozwala na stwierdzenie, iż zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego byłoby niesprawiedliwe.