II SAB/Po 185/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] datowanego na [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] (zwanej dalej "Agencją") o udzielenie zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2021 r.) Agencja wystąpiła o udzielenie zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca, J. M. J. T., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wypełnionego formularza zostało dołączone między innymi potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej, kopia paszportu cudzoziemca ważnego do dnia [...] marca 2030 r., oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności określonych w art. 88j ust. 1 pkt 3–7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 z późn. zm., dalej "u.p.z.") oraz certyfikat o dokonaniu wpisu Agencji do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia uprawniający do świadczenia usług pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego lub poradnictwa zawodowego. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Agencja złożyła skargę na bezczynność Wojewody (k. 3–6 akt sądowych). Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 P.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Organowi zarzucono naruszenie: 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uchylanie się od obowiązku załatwienia sprawy w terminie; 2. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; 3. art. 12 § 1 K.p.a. poprzez pozostawanie organu w bezczynności, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko; 4. art. 35 § 2 i 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie i przekroczenie określonych w przywołanym przepisie terminów załatwienia sprawy; 5. art. 36 § 1 w zw. z art. 14 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak i nowym terminie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Agencja podkreśliła, że wniosek od momentu jego wniesienia do momentu złożenia skargi nie został rozpatrzony. Wojewoda był związany w tym zakresie terminami określonymi w K.p.a. Jednocześnie Agencja zaznaczyła, że argument dotyczący znacznego wzrostu ilości prowadzonych spraw przy ograniczonych zasobach kadrowych, który najczęściej jest wskazywany przez Wojewodę jako przyczyna bezczynności, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ miał czas, aby dostosować się do istniejącej sytuacji. Wojewoda – jeśliby przyjąć, że sprawa była szczególnie skomplikowana – miał obowiązek rozpoznać wniosek nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia lub jego braku, czego organ nie dopełnił. Następnie w aktach odnotowano zezwolenie typu A, nr [...], na pracę cudzoziemca wydane przez Wojewodę w dniu [...] września 2021 r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o jej oddalenie (k. 10–13 akt sądowych). W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzja w tej sprawie już została wydana. Jednocześnie zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez pracodawców i cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Od kwietnia do lipca 2021 r. nastąpił gwałtowny wzrost liczby wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców, co spowodowało wydłużenie terminów ich rozpoznania. Wobec braku zawinienia organu i braku celowości nieterminowego załatwienia sprawy nie można mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa, jak również nie ma podstaw do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 u.p.z. przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z. Regulacja ta została dodana przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021, poz. 1162) i weszła w życie z dniem [...] lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zauważyć bowiem trzeba, iż w przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego, zaś wobec braku przepisów przejściowych w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej – "milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006/10/149). Skoro natomiast zmiana ustawy wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi należy wskazać, iż nie został on w odpowiedzi na skargę uargumentowany, co utrudnia odniesienie się do niego. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż skarga na bezczynność została w kontrolowanej wniesiona przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla J. M. J. T. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej Agencji. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. W sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla J. M. J. T. wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. i został załatwiony decyzją z [...] września 2021 r., a więc po upływie ponad 3 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, to jest pod kątem, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 2311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nie naruszający prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, a ponadto w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Odnosząc się do żądania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, że żądanie takie jest oczywiście niezasadne, gdyż sprawa dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda udziela na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca, a niniejsza sprawa toczyła się na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]złotych należy wskazać, że Sąd nie znalazł w realiach sprawy podstaw do jego uwzględnienia. Jak wskazano już wyżej, bezczynność organu w niniejszej sprawie nie została oceniona jako bezczynność, która miałaby miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić w jaki sposób organ rozplanował czynności postępowania, niemniej nie może ujść z pola widzenia, że jeszcze przed przekazaniem skargi Sądowi doprowadzono do zrealizowania czynności najważniejszej: Wojewoda wydał zezwolenie, o które ubiegała się Agencja. Można więc stwierdzić, że organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., lecz ani na moment wniesienia skargi, ani też w dniu wydania decyzji, przekroczenie ustawowego terminu nie było na tyle znaczące, aby zachodziła usprawiedliwiona potrzeba przyznania skarżącej swoistej i szczególnej "rekompensaty" za opieszałość administracji, jaką jest suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż wniosek strony skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.