II SAB/Po 19/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie legalności budowy; p o s t a n a w i a odrzucić skargę /-/J.Zieliński /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Brychcy W dniu 14 lipca 2010r. A. A., działający w imieniu B. A., złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego we W. wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora A. G. na obszarze działek o numerach ewidencyjnych [...], położonych przy ulicy K. we W., podnosząc, że roboty te prowadzone są z naruszeniem przepisów budowlanych. W dniu 3 sierpnia 2010r. została przeprowadzona kontrola obiektu przez PINB, która nie wykazała przesłanek do wszczęcia postępowała administracyjnego w badanej sprawie. Stwierdzono bowiem, że budowa jest kontynuowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ostatecznych decyzji o zmianie tej decyzji, nie było przerwy w kontynuowaniu budowy dłuższej niż dwa lata oraz nie stwierdzono odstąpień od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 11 sierpnia 2010r. poinformował wnioskodawcę, że złożona skarga jest niezasadna oraz nie ma przesłanek do wszczęcia postępowania nadzorczego w tej sprawie. W dniu 30 sierpnia 2010r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, na które uzyskał odpowiedź pismem z dnia 15 września 2010r. W piśmie z dnia 30 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. szczegółowo opisał stan sprawy oraz przebieg i ustalenia kontroli z dnia 3 sierpnia 2010r. Ponownie organ nadzoru budowlanego wskazał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności prowadzonych robót budowlanych na przedmiotowych działach. B. A. w piśmie z dnia 12 października 2010r. złożył kolejną skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. W odpowiedzi z dnia 15 listopada 2010r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził okoliczności wskazujących na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie. Nadto wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja prowadzona jest na podstawie ostatecznej i obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w świetle wyników kontroli z dnia 3 sierpnia 2010r. nie stwierdzono realizacji robót w warunkach samowoli budowlanej wymagającej ich wstrzymania. W dniu 22 grudnia 2010r. B. A. złożył kolejny wniosek o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na obszarze działek ewidencyjnych [...] i wydanie decyzji stwierdzającej, że roboty te od lipca 2010r. były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w dniu 26 stycznia 2011r. przeprowadził kolejną kontrolę obiektu. W trakcie kontroli nie stwierdzono niezgodności prowadzonych robót z podstawowym projektem budowlanym, projektem zamiennym i rysunkami zamiennymi, a co za tym idzie nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 stycznia 2011r. na podstawie art. 233 kpa zawiadomił skarżącego, że skarga okazała się niezasadna. Dnia 2 lutego 2011r. B. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w sprawie o stwierdzenie niezgodności w zakresie realizacji inwestycji prowadzonej na działkach o numerze ewidencyjnym [...], położonych przy ulicy K. we W., z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6 i 7 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku dotyczącego kontroli legalności budowy budynku usługowo-handlowego położonego na powyżej wskazanych działkach oraz o wydanie postanowienia sygnalizującego istotne naruszenia prawa przez Inspektora Nadzoru w trybie art. 155 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W dalszej części skargi, skarżący kwestionował zasadność udzielenia odpowiedzi w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powołaniem się na art. 233 kpa wywodząc, że jest stroną w tej sprawie i przez fakt złożenia pisma zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Nadto zwrócił uwagę, że dnia 17 grudnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem w sprawie II SAB/Po 69/10 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w przedmiocie zgodności z prawem budowy pieszo-jezdni i parkingu na działkach nr [...] położonych przy ul. K. we W.. Skarżący zaznaczył, że sprawa ta dotyczyła zbliżonych okoliczności faktycznych, a zaniedbania organu przybrały w obu przypadkach jednakowy charakter. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że podnoszone zarzuty są bezzasadne, a skarga podlega odrzuceniu. Organ nadzoru powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym skarga o której stanowi art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia tej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego - organu wyższego stopnia, a postanowienie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Zatem skoro brak jest właściwości sądu administracyjnego w sprawie, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie bezzwłocznie podjął czynności związane z wyjaśnieniem sprawy. Organ wyznaczył i przeprowadził kontrolę na podstawie art. 81 ustawy Prawo budowlane. Kontrola nie wykazała, aby roboty budowlane były wykonane w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W związku z czym organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania w tym zakresie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących uznania jego za stronę postępowania uznano, że przy ustalaniu stron postępowania ma zastosowanie przepis art. 28 kpa. Fakt przeprowadzenia robót budowlanych na określonej działce nie stanowi jeszcze o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela sąsiedniej działki. Podniesiony zarzut naruszenia postanowień art. 81 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane także uznano za niezasadny, ponieważ nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa budowlanego. Nadto zauważono, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie II SAB/Po69/10 na który powołuje się w uzasadnieniu skargi skarżący, została wniesiona skarga kasacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem, w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 3 §1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art. 3 § 2 pkt 1-4a powyżej cytowanej ustawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, Sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Skoro nie toczy się postępowanie administracyjne, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. W niniejszej sprawie niezbędnym jest zatem ustalenie, czy wystąpienie skarżącego z pismem z dnia 14 lipca 2010r. traktować należy jako zainicjowanie postępowania administracyjnego, w konsekwencji czy postępowanie zostało skutecznie wszczęte, tzn. czy doszło do wszczęcia postępowania rozumianego jako zdarzenie, od którego biegną terminy załatwienia sprawy administracyjnej i aktualizują się uprawnienia strony do udziału w tym postępowaniu. Nie budzi wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania procesu inwestycyjnego pod katem zgodności z obowiązującymi normami budowlanymi. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 81 ust. 1 prawa budowlanego). Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, że z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjecie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia. Dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tego adresata podmiotem praw i obowiązków (post. NSA z dnia 27 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1500/09, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck W-wa 2009, str. 720; wyr. NSA z 11 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1108/09, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organy nadzoru budowlanego, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu wśród przepisów regulujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w oparciu jedynie o fakt zwrócenia się z wnioskiem o wstrzymanie, czy kontrolę prowadzonych robót budowlanych. Tym bardziej, gdy na skutek podjętych przez organ nadzoru czynności kontrolnych nie wykazano nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie więc, organy nadzoru budowlanego przyjęły, że pismo skarżącego z dnia 14 lipca 2010r., żądające podjęcia działań zmierzających do wstrzymania procesu inwestycyjnego prowadzonego na działkach o numerach [...], miało charakter skargi obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizacje przedsięwzięcia budowlanego, a z drugiej informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do zbadania zasadności skargi. Jakkolwiek prowadzenie tych czynności nie świadczy o wszczęciu i prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z zakresu prawa budowlanego. Wobec powyższego, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdził naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, prawidłowo potraktowano ją jako tzw. skargę powszechną i zastosowano przepisy Działu VIII kpa. regulującego zagadnienie skarg i wniosków. Instytucja tzw. skargi powszechnej stanowi szczególne uzupełnienie postępowania administracyjnego i swego rodzaju środek zastępczy dla sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Dlatego tryb ogólnoskargowy (art. 221 i n. kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, od zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (zażalenie, odwołanie). Nie jest zatem w takiej sprawie dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy nie mieści się bowiem w zakresie aktów i czynności wymienionych w treści art. 3 §2 pkt 1-4a p.p.s.a. W konsekwencji sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skargi na bezczynność w zakresie skargi powszechnej wnoszonej w trybie Działu VIII kpa (post. NSA z dnia 17 września 2001 r., II SAB/Wr 17/2001, niepubl.). Jak wskazano powyżej, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu możliwe jest tylko wtedy, gdy dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji. Skoro w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zaskarżenia takich aktów lub czynności, bo brak prowadzonego nadzorczego postępowania administracyjnego, to konsekwentnie nie ma ustawowych podstaw do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w wydaniu takich aktów lub podjęciu czynności (art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 §1 pkt 6) p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji okazała się niedopuszczalna, co skutkować musiało jej odrzuceniem. Na marginesie należy wskazać, że powołane przez skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010r. (Sygn. akt II SAB/Po 69/10), wbrew temu co podnosi skarżący, dotyczy innego stanu faktycznego. Przedmiot sprawy dotyczył bowiem innego rodzaju robót budowlanych polegających na budowie pieszo-jedni oraz parkingu prowadzonych na innych działkach o numerach [...]. Rozstrzygnięcie zapadłe na gruncie tamtej sprawy nie może zatem determinować wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Tym bardziej, że skarga kasacyjna od powyższego wyroku został oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011r. (sygn. akt II OSK 584/11 publ. http://cbios.gov.pl) W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego przysługującego mu interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczących kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych, wskazać należy, że zagadnienie to na obecnym etapie postępowania nie może podlegać merytorycznej ocenie. Skoro bowiem nie toczy się postępowanie administracyjne brak podstaw do badanie przymiotu strony i interesu prawnego skarżącego w tym postępowaniu. Mając powyższe na względzie, na podstawie na podstawie art. 58 §1 pkt 6) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w postanowieniu. /-/J. Zieliński /-/ M. Kwiecińska /-/ E. Brychcy