II SAB/Po 69/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni w przedmiocie legalności budowy; I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni do załatwienia sprawy w przedmiocie zgodności z prawem budowy pieszo-jezdni i parkingu na działkach nr [...] i [...] przy ulicy K. we W. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] lipca 2009 roku B. A. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o zbadanie legalności inwestycji, polegającej na budowie pieszo-jezdni oraz parkingu, zrealizowanych na działkach [...] i [...] przy ul. K. we W., na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2002 roku o pozwoleniu na budowę. W piśmie wskazano, iż parking urządzono częściowo na nasypie ziemnym o wysokości ok. 1,20 m, wzmocniony murem z pustaków ceramicznych. Wzniesienie tej konstrukcji doprowadziło do znacznego obniżenia funkcjonalności i wartości sąsiedniego gruntu, należącego do skarżącego. B. A. powołał się także na treść dołączonej do pisma decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2009 roku, znak [...], z której treści wynika, że projekt budowlany inwestycji nie przewidywał zmiany niwelaty terenu, a usytuowanie wysokościowe pieszo-jezdni i parkingu miało być dostosowane do stanu istniejącego. W decyzji tej zawarto także stwierdzenie, iż zgodność wykonania inwestycji powinna być poddana ewentualnej kontroli organów nadzoru budowlanego celem stwierdzenia, czy istotnie występują rozbieżności wykonanych robót z udzielonym pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. poinformował skarżącego, iż zwrócił się do Starosty W. o udostępnienie archiwalnej dokumentacji, dotyczącej pieszo-jezdni oraz parkingu, w odpowiedzi Starosta udzielił informacji, że akta pozwolenia na budowę znajdują się w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w P. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości porównania stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym, co z kolei uniemożliwia przeprowadzenie kontroli. Pismem z dnia [...] lipca 2010 roku B. A. wniósł o wstrzymanie przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego robót, prowadzony na obszarze działek nr [...], [...] i [...], położonych przy ul. K. we W. Poprosił on także o udzielenie informacji o aktualnym stanie zaawansowania postępowania, zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 roku. Wskazał, iż z początkiem czerwca 2010 roku dokumenty dotyczące budowy pieszo-jezdni oraz parkingu zostały zwrócone do Starostwa. W dniu [...] lipca 2010 r. Starosta W. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę pieszo-jezdni i parkingu z dnia [...].09.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2010 roku kontrolę przedmiotowej inwestycji. Jak wynika ze sporządzonego na tę okoliczność Protokołu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku, organ stwierdził zmianę polegającą na wybudowaniu 2 dodatkowych miejsc parkingowych kosztem wjazdu do obiektu handlowo-usługowo-hotelowego. Stwierdzono również, że autor projektu budowlanego nie uwzględnił konieczności wybudowania muru oporowego od strony działki nr [...] – bedącej własnością B. A., oraz skarpy od strony stacji benzynowej "S.", co zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną na polecenie kierownika budowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując się na art. 233 kpa, zawiadomił B. A., że jego skarga z dnia [...] lipca 2009 roku, ponowiona w dniu [...] lipca 2010 roku, dotycząca pieszo-jezdni oraz parkingu przy ul. K. we W. jest nieuzasadniona. Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2010 roku kontrola wykazała brak przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 roku B. A. złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. W piśmie wskazano, iż w granicy z działką skarżącego wybudowano mur oporowy o wysokości 1,2 m, co narusza jego interes prawny, a w sprawie nadal brak jest końcowego rozstrzygnięcia. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu pismem z dnia [...].08.2010 r. uznał skargę za niezasadną. Pismem z dnia [...] października 2010 roku B. A. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu swojej skargi B. A. przytoczył opisany powyżej stan faktyczny, podnosząc zarazem, że posadowienie w granicy jego działki wzniesionego na wysokości 1,2 m parkingu z wydzielonymi stanowiskami postojowymi narusza § 14 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż czynności konieczne do wyjaśnienia sprawy zostały podjęte niezwłocznie. Przeprowadzona kontrola nie wykazała, by roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, które zresztą może być zainicjowane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Pismo skarżącego prowadzi do rozpoczęcia postępowania jedynie w razie ziszczenia się odpowiednich przesłanki. W szczególności, po uzyskaniu informacji o możliwych nieprawidłowościach w procesie budowlanym organ nadzoru przeprowadza kontrolę i na podstawie jej wyników podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania. Dlatego też B. A. uzyskał odpowiedź w trybie art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż z treści decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2002 roku wynika, iż B. A. odmówiono przymiotu strony ze względu na brak interesu prawnego. Odnosi się to również i do niniejszej sprawy, tym bardziej, że pieszo-jezdnia znajduje się 34 m od zabudowań skarżącego. Poza tym powołane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku nie obowiązywały w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), zakresem kognicji Sądu objęte są nie tylko decyzje, postanowienia lub inne akty, wydane przez organy administracji publicznej, lecz także bezczynność tych organów w sytuacji, gdy były one zobowiązane do podjęcia określonego działania w formie i terminie prawem przepisanych. Stan bezczynności powstaje w razie, gdy wszczęte postępowanie nie jest załatwione w terminie, o jakim mowa w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 163), i nie zostały dopełnione czynności z art. 36 powołanej ustawy, bądź też nie podjęto innych działań, wynikających z przepisów procesowych, których celem jest usunięcie przeszkody do wydania decyzji. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdził jednak, iż nie mógł w ogóle pozostawać w stanie bezczynności, gdyż postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte. Z takim stanowiskiem organu nadzoru budowlanego trudno się jednak zgodzić, wziąwszy pod uwagę materiał zebrany w aktach administracyjnych. Na wstępie należy wskazać, iż pismo skarżącego z dnia [...].07.2009 r. zmierzało do zainicjowania postępowania przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Zgodnie z art. 50 ust. 1 wspomnianej ustawy postępowanie takie wszczyna się m.in. w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków, zawartych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach odrębnych. Organ nadzoru budowlanego trafnie uznał, iż postępowanie powyższe wszczynane jest z urzędu. Podkreślić jednak należy, iż treść przepisów art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organy nadzoru budowlanego są nie tylko uprawnione, ale zobligowane do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego, jeżeli ziszczą się przesłanki ustawowe. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że o ile samo pismo B. A. z dnia [...] lipca 2009 roku nie mogło zainicjować postępowania administracyjnego z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, to jednak z uwagi na jego treść oraz w szczególności na treść załączonej do niego decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2009 roku trzeba uznać, że zaistniały podstawy do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Z powołanej decyzji Starosty W. wynika bowiem, że w trakcie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] we W., mogło dojść do zmiany niwelaty terenu, a w efekcie także do rozbieżności między faktycznie wykonanymi pracami, a udzielonym pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji zaktualizował się art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim konieczne było ustalenie, czy i na ile zrealizowane prace odbiegają od wydanego pozwolenia. W konsekwencji – jak wskazano powyżej – organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia postępowania. Analiza akt administracyjnych skłania zarazem do wniosku, że postępowanie zostało istotnie rozpoczęte. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem doktryny, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy poczytywać moment podjęcia przez właściwy organ pierwszej czynności w sprawie (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008, str. 360-361). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż przeprowadzenie w dniu [...] sierpnia 2010 roku kontroli pieszo-jezdni oraz parkingu na działkach [...] i [...], przy ul. K. we W., polegało na dokonaniu oględzin, a zatem podjęciu czynności z zakresu postępowania dowodowego. Dodatkowo, jak wynika z pisma Starosty W. z dnia [...] lipca 2010 roku, organ przeprowadził dowód z dokumentów w postaci akt, dotyczących pozwolenia nr [...] z dnia [...] września 2002 roku na budowę pieszo-jezdni i parkingu przy ul. K., na działkach nr [...] i [...], wydanego na rzecz A. G., wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Po 843/09 i postanowieniem Starosty W. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku. W konsekwencji, najpóźniej w momencie kontroli przedmiotowej inwestycji, tj. w dniu [...] sierpnia 2010 roku postępowanie administracyjne było już faktycznie w toku. Podobnie wypowiada się orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1981 roku, sygn. akt SA 654/81, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2981 roku, sygn. akt SA 1089/81, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 roku, sygn. akt II OSK 1257/05, tamże). Nie można natomiast podzielić poglądu organu, iż kontrola z dnia [...] sierpnia 2010 roku stanowiła jedynie element przedprocesowych czynności sprawdzających. Instytucja ta nie jest bowiem znana Kodeksowi postępowania administracyjnego, który co do zasady wymaga by każde rozpoczęte postępowanie – bez względu na trafność podstawy faktycznej – zakończyło się wydaniem decyzji. Dlatego, nawet gdyby przyjąć pogląd organu, iż pismo z dnia [...] sierpnia 2010 roku rozstrzyga w istocie o odmowie wszczęcia postępowania, to i tak nie mogłoby się ono ostać, a tym bardziej służyć za załatwienie sprawy. Podobnie twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 1998 roku, sygn. akt II SA/Po 728/97, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skoro zatem postępowanie administracyjne w przedmiocie badania legalności wykonanych robót budowlanych zostało rzeczywiście wszczęte, to organ nadzoru budowlanego powinien przestrzegać ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie rozstrzygnięte powinny być te sprawy, w których wystarczają dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody są znane powszechnienie albo znane z urzędu organowi, lub też możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych zasobów danych. Jeśli natomiast konieczne jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei wedle art. 36 powołanej ustawy, organ ma obowiązek powiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 35, a przy tym organ ten winien wskazać nowy termin do jej załatwienia. Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że żaden z tych przepisów nie został w ogóle zachowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Według art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej załatwiają sprawę co do zasady poprzez wydawanie decyzji. Konkluzja ta odzwierciedla także ustaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą tylko zakończenie sprawy w drodze decyzji zwalania organ z zarzutu pozostawania w stanie bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. akt VII SAB/Wa 2/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2010 roku, sygn. akt, II SAB/Ke 21/10, tamże). Tymczasem do chwili orzekania przez Sąd taki akt nie został jeszcze wydany. Trafnie zarazem podnosi skarżący, iż pismo z dnia [...] sierpnia 2010 roku nie spełnia minimalnych kryteriów ustawowych do uznania go za decyzję. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do trybów jej zaskarżenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Pismu z dnia [...] sierpnia 2010 roku brak przede wszystkim wyraźnego określenia kręgu podmiotów, występujących jako strona postępowania, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia. Tym samym nie można uznać, iż w wyniku przesłania go skarżącemu sprawa została już załatwiona. Jeżeli natomiast w ocenie nadzoru budowlanego zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to powinien był on w takim wypadku umorzyć postępowanie w drodze decyzji jako bezprzedmiotowe. Dopiero wtedy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie obciążałby zarzut pozostawania w stanie bezczynności. Jeżeli organ nadzoru budowlanego twierdził jednak, iż zebrany materiał dowodowy wymaga jeszcze uzupełnienia, bądź konieczne jest podjęcie innych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy, to w myśl art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien był zawiadomić strony o tym fakcie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Kontrolowany organ nie wywiązał się jednak i z tego obowiązku, wobec czego należy uznać, że nie zachodziły żadne okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skutecznie uchylił się przed zarzutem pozostawania w stanie bezczynności. Sąd pragnie także zwrócić uwagę, iż wbrew twierdzeniom organu, B. A. będzie miał przymiot strony niniejszego postępowania. Do określenia kręgu osób, legitymujących się tym przymiotem znajdzie bowiem zastosowanie przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ostatni z powoływanych przepisów stanowi bowiem lex specialis i z tej racji nie może być rozszerzany na inne postępowania niż wymienione w nim wprost postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Istotne w niniejszej sprawie postępowanie z art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmuje zatem zakresem zastosowania art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Na ten temat wielokrotnie wypowiadała się również judykatura (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 616/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. II OSK 650/07, tamże). Przy takim ujęciu, za stronę uznaje się każdego, kogo interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. W kontekście omawianej sprawy ważną rolę odgrywa istnienie po stronie B. A. interesu prawnego. Pojęcie to oznacza, że między podmiotem prawa a normą prawną występuje materialnoprawna powiązanie. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie odzwierciedlają fakty, będące przesłanką zastosowania przepisu prawa materialnego. Skoro zatem z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 roku wynika, że przy granicy z działką nr [...], należącą do skarżącego, został wybudowany, nieuwzględniony w projekcie budowlanym, mur oporowy, to należy w konsekwencji uznać, że przedsięwzięcie to oddziałuje na sferę prawną skarżącego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uwzględnił skargę na bezczynność organu oraz zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiące od daty uprawomocnienia się wyroku. Stosowanie do art. 153 powołanej ustawy, kontrolowany organ administracji publicznej powinien uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, szczególnie te, dotyczące konieczności zakończenia wszczętego postępowania w drodze decyzji i przyznania B. A. statusu strony toczącego postępowania. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 powoływanej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ E. Brychcy