II SAB/Po 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) ustalił na rzecz A.-D. Sp. z o.o. w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, przebudowy i rozbudowie byłego budynku kinowo-rozrywkowego na obiekt handlowo-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, która ma być zrealizowana na działce nr [...], ark. [...], obręb Ł., na części działki nr [...], ark. [...], obręb Ł. oraz na części działki nr [...], ark. [...], obręb Ł., położonych w P. przy skrzyżowaniu ul. M. i ul. P. W uzasadnieniu organ przedstawił motywy wydania tego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do pisma P. B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako strony. Organ wskazał na swoje pismo z dnia [...] września 2012 r.. w którym argumentował, że skarżący jest właścicielem nieruchomości niegraniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, przez co nie spełnia on wymogu niezbędnego do uznania go za stronę postępowania. Taki przymiot posiadają bowiem poza inwestorem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być zrealizowane zamierzone przedsięwzięcie. Jednocześnie, w wymienionym piśmie z dnia [...] września 2012 r. P. B. został wezwany do przedstawienia okoliczności przemawiających wedle art. 28-30 k.p.a. za przyznaniem mu statusu strony postępowania. W odpowiedzi z dnia [...] września 2012 r. skarżący oświadczył jednak tylko, że (1) wobec braku regulacji dotyczącej stron postępowania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie powinien znaleźć art. 28 k.p.a., (2) przymiot strony mogą uzyskać także właściciele i użytkownicy wieczyści działek niegraniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, o ile wykażą swój interes prawny, (3) o istnieniu interesu prawnego nie rozstrzyga tylko subiektywne przekonania podmiotu, lecz konieczne jest wskazanie konkretnej normy prawnej, (4) art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę ochrony interesu osób trzecich, a (5) art. 63 ust. 2 tej ustawy przesądza, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ podkreślił, że przymiot strony może uzyskać także właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej, niemniej przesłanka ta nie została i tak spełniona w niniejszej sprawie. Działka skarżącego nie graniczy bowiem bezpośrednio z terenem inwestycji. Specyfika przedsięwzięcia oraz lokalizacja obiektu w formie wolnostojącej wykluczają zarazem trafność zastrzeżeń zgłaszanych przez P. B. Zmiana sposobu użytkowania, przebudowa i rozbudowa byłego budynku kinowo-rozrywkowego na obiekt handlowo-usługowy położony na narożnikowej działce u zbiegu ul. M. i ul. P. nie odbiega w sposób istotny od zabudowy sąsiedniej. Zakres planowanych działań w obrębie jego formy nie wniesie także zasadniczych modyfikacji. Wprawdzie sama zmiana sposobu użytkowania i wprowadzenie funkcji usługowej i handlowej może wpłynąć na większy ruch samochodowy, lecz jego intensyfikacja, przy pozytywnych uzgodnieniach z Zarządem Dróg Miejskich, nie stanowi naruszenia interesu prawnego. Ponadto, na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się kwestii związanych z emisją zapachów z wentylatorów sklepowych, dojazdem samochodów dostawczych, jak i wpływem przedsięwzięcia na otoczenie pod względem warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych. Te aspekty realizacji zamierzonej inwestycji będą bowiem przedmiotem analizy na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. podczas postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Tym samym interes skarżącego ma co najwyżej charakter faktyczny, a nie prawny, wobec czego nie możliwe było także przyznanie mu statusu strony. Pismem z dnia [...] października 2012 r. P. B. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki przez Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zgłosił swój udział w postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwano go do wykazania interesu prawnego, co w ocenie P. B. zostało wykonane w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Takie stanowisko zostało również potwierdzone przez inwestora, który skierował do niego pismo z wyjaśnieniami. Niemniej, w piśmie z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji oświadczył, że planowana inwestycja nie narusza interesu skarżącego, a zatem nie posiada on przymiotu strony. P. B. podkreślił jednak, że dotąd nie zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania go za stronę. Wprawdzie do podnoszonej kwestii organ I instancji odniósł się w decyzji z dnia [...] października 2012 r., lecz akt ten został przesłany skarżącemu tylko do wiadomości. Za rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania skarżącego za stronę nie może być również uznane pismo z dnia [...] września 2012 r., gdyż nie spełnia ono wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym Prezydent Miasta P. pozostaje w zwłoce. P. B. wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. M., znajdującej się w strefie oddziaływania immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję oraz zwiększony ruch samochodowy. Poza tym powołał się na zasadę ochrony interesów osób trzecich z art. 5 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 123, art. 124 w związku z art. 37 § 2 k.p.a. uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w chwili rozpatrywania zażalenia okazało się ono już bezzasadne, gdyż Prezydent Miasta P. w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P., zarzucając organowi w szczególności naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją dotychczasową argumentację, zawartą w zażaleniu z dnia [...] października 2012 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto, w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. organ zażądał umorzenia postępowania z uwagi na wydanie powyższej decyzji z dnia [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta dokonywana jest w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy jedynie pod względem zgodności z prawem. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć nie tylko decyzji, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnymi, na które przysługuje zażalenie, albo kończących postępowanie, i postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, oraz postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnymi i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenia, jak również innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, który był zobligowany do wydania jednego z powyższych aktów. Nie ma zatem wątpliwości, że ten ostatni typ skargi odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy organ administracji publicznej na mocy wyraźnego przepisu miał obowiązek podjęcia określonego działania i nie wywiązał się z niego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że P. B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (k. 100-101 akt adm.). Następnie, w pismach z dnia [...] września 2012 r. oraz [...] października 2012 r. (k. 155-156, 174 akt adm.), a także w zażaleniu z dnia [...] października 2012 r. (k. 193-197 akt adm.) i skardze do sądu administracyjnego z dnia [...] listopada 2012 r. (k. 2-7 akt sądowych) P. B. domagał się z kolei wydania decyzji w przedmiocie uznania go za stronę postępowania administracyjnego. Kontrowersje w rozpatrywanej sprawie koncentrowały się zatem wokół kwestii, czy Prezydent Miasta P. był zobowiązany do wydania żądanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Na tak postawione pytanie należy zdaniem Sądu udzielić odpowiedzi negatywnej. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły bowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Zgodnie z ogólną zasadą legalizmu z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym jej uszczegółowieniem jest m.in. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wedle którego wydanie decyzji, a na mocy art. 126 k.p.a. także postanowienia, bez podstawy prawnej otwiera drogę do stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Organy administracji publicznej mogą zatem prowadzić postępowanie i wydawać władcze rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdy istnieje stosowana norma prawna uzasadniająca podjęcie określonego działania. W przedmiotowej sprawie podstawą prowadzenia postępowania były przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), a w szczególności art. 59 ust. 1 tejże ustawy. Jak wynika z tego przepisu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast żaden przepis powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyraża podobnego wyraźnego wskazania, że organy administracji publicznej są zobowiązane do wydania decyzji albo innego aktu administracyjnego w przedmiocie uznania zainteresowanego podmiotu za stronę postępowania. Ponadto, podstawy do wydania takiego aktu nie zawierają również przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, która co do zasady nie nakazuje wydania odrębnego rozstrzygnięcia w razie wystąpienia przez dany podmiot z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie. Jedynym wyjątkiem w tej mierze jest art. 31 § 2 k.p.a., na mocy którego organ zezwala w drodze postanowienia na uczestniczenie organizacji społecznej w toku postępowania na prawach strony. Naturalnie, opisany przypadek nie mógł jednak znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Trzeba przy tym podkreślić, że ustalenie kręgu osób posiadających przymiot strony dokonuje się w ramach wydawania rozstrzygnięcia przez organ I instancji i z tej perspektywy podlega kontroli instancyjnej. Jeżeli zatem skarżący kwestionował trafność odmowy przyznania mu statusu strony, to powinien był skorzystać ze środka odwoławczego, a nie skargi na bezczynność. Tym bardziej, że w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. wyjaśnił przyczyny uznania interesu P. B. za faktyczny, a nie prawny (k. 176-187 akt adm.). Poza tym ustawodawca dopuszcza także weryfikację poprawności ustalenia podmiotów legitymujących się statusem strony w ramach nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Instrumentem właściwym do osiągnięciu pożądanego przez skarżącego celu nie jest natomiast zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. i skarga na bezczynność. Jednocześnie, trzeba zaznaczyć, że w chwili złożenia pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. o przyznanie statusu strony postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy już się toczyło. Wymieniony wniosek nie mógł zatem zainicjować nowego postępowania, które zakończyłoby się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia. Pisma składane w toku postępowania stanowią bowiem jedynie jego element. Takie ujęcie koresponduje z art. 104 k.p.a., zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, chyba że ustawodawca wyraźnie przewiduje wydanie w danym wypadku innego aktu. Przepis ten odwołuje się do pojęcia sprawy administracyjnej, czyli wynikającej z określonej normy prawnej możliwości konkretyzacji praw i obowiązków podmiotu, z czym z kolei wiąże się interes prawnym jako konieczna przesłanka uznania podmiotu za stronę postępowania. Na tym tle kolejne pisma skarżącego, wymienione powyżej, dotyczyły wyłącznie jednego z etapów procedury rozpoznawania sprawy administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy, który polega na ustaleniu kręgu adresatów rozstrzygnięcia. Z tego względu nie było podstaw do orzekania w tym zakresie w drodze odrębnej decyzji albo innego aktu. Powyższe stanowisko należy zarazem uznać za ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86; wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r., III SA 955/97; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r., III SA 4729/97; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2008 r., II SAB/Rz 3/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., II SAB/Kr 31/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe rozważania, należy w ocenie Sądu stwierdzić, że Prezydent Miasta P. nie miał obowiązku, ani nawet podstawy do wydania żądanego przez skarżącego rozstrzygnięcia w kwestii dopuszczenia go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym organ ten nie mógł znaleźć się w stanie bezczynności bądź też przewlekle prowadzić postępowania. Zwłaszcza, że rozstrzygnięcie, do którego wydania Prezydent Miasta P. był zobligowany – tj. decyzja w przedmiocie warunków zabudowy –, zostało podjęte w dniu [...] października 2012 r. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).