II SAB/Po 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę J. K. w dniu 13 grudnia 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Burmistrza W. w sprawie udostępnienia protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej w W., która odbyła się w dniu [...] listopada 2013 r. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 listopada 2013 r. zwrócił się do skarżonego organu o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej, ale do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żądanych dokumentów, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi wpłynął do Urzędu Miejskiego w W. w dniu 28 listopada 2013 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołu z [...] Sesji Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2013 r., który został przekazany Przewodniczącej Rady Miejskiej. J. K. podniósł, że w terminie przewidzianym przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej Przewodnicząca Rady Miejskiej w dniu 5 grudnia 2013 r. udzieliła odpowiedzi na ten wniosek. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył uwierzytelnione kopie: pisma z dnia 5 grudnia 2013 r. znak [...] ze zwrotnym poświadczeniem odbioru przez wnioskodawcę (data odbioru: 6 grudnia 2013 r.). Organ uznał, że z uwagi na otrzymanie przez skarżącego w terminie prawem przewidzianym odpowiedzi na jego wniosek skarga na bezczynność Burmistrza W. jest bezzasadna. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2013 r. skarżący podniósł, że nadal nie otrzymał wnioskowanych protokołów z sesji rady miejskiej w jakiejkolwiek formie i na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej domagał się ukarania Burmistrza W. grzywną w wysokości 1 000 zł. Zarzucał organowi rozmyślność działania, powołując się na okoliczność odmowy sporządzenia protokołu zdarzenia z dnia 3 stycznia 2014 r. w zakresie odmowy udostępnienia akt sprawy i niewysłania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ponadto podniósł, że w dniu 12 lutego 2014 r. chciał zapoznać się z protokołem z sesji rady miejskiej, który, jak wynika z pisma z dnia 5 grudnia 2013 r. znak [...], miał znaleźć się w BIP-ie, i w tym celu udał się do Urzędu Miejskiego, jednak urząd nie udostępnił mu urządzenia do przejrzenia dokumentów znajdujących się w BIP-ie, na potwierdzenie czego powołał sporządzoną przez siebie notatkę z tego samego dnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 153, poz. 270, z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W tym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w udzielaniu informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) – dalej: u.d.i.p. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na granice danej sprawy. Ponadto sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. według stanu na dzień jej wniesienia, a nie na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Wniosek taki należy również wyprowadzić a contrario z treści art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a, który dotyczy obowiązku stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzanie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którego to obowiązku nie znosi załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi, czy szerzej ustanie stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, będące podstawą umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez zobowiązanie organu do podjęcia konkretnych działań w określonym terminie. Zatem, o ile w dacie wniesienia skargi nie upłynął jeszcze termin załatwienia żądania strony (sprawy administracyjnej) lub brak jest stanu bezczynności organu, który sprawę załatwił w sposób zgodny z przepisami prawa, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Natomiast w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12, LEX nr 1260046 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia .nsa.gov.pl), postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydłużając 14-dniowy termin do udostępnienia informacji zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p., może to uczynić tylko w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej i jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1469/13 – dostępnym w Internecie jw.). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Sz 19/11, LEX nr 994260). Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12 – jw.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Burmistrz W. pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem J. K., w którym domagał się udostępnienia mu (w formie wysłania kserokopii na podany adres) protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej w W., która odbyła się w dniu [...] listopada 2013 r., a który to wniosek do skarżonego organu wpłynął w dniu 28 listopada 2013 r. (k. 7, 8 akt sąd). Zauważyć należy, iż na ten wniosek skarżącemu udzielono odpowiedzi pismem Przewodniczącej Rady Miejskiej w W. z dnia 5 grudnia 2013 r., doręczonym stronie w dniu 6 grudnia 2013 r. (k. 9, 10 akt sąd.), w którym poinformowano J. K., że protokół nr [...] z Sesji Rady Miejskiej w W. zostanie udostępniony po przyjęciu na sesji w miesiącu grudniu oraz że "zostanie on zamieszczony na BIP-ie Urzędu Miejskiego w W. w zakładce: Rada Miejska [...]". W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył niewątpliwie informacji publicznej, bowiem odnosił się do protokołu sesji rady gminy, która w tym wypadku miała miejsce w dniu [...] listopada 2013 r. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 19 u.d.i.p. wprost wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z których to posiedzeń właściwe organy co do zasady sporządzają protokoły lub stenogramy swoich obrad i udostępniają je. Skarżony organ gminy, mając na uwadze treść wniosku (zakres i formę udzielenia żądanej informacji), był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku zasadniczo najpóźniej w terminie do dnia 12 grudnia 2013 r. – w ciągu 14 dni od dnia wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W tym terminie, w dniu 6 grudnia 2013 r. (data doręczenia pisma z dnia 5 grudnia 2013 r.) skarżący został jednak poinformowany w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach braku możliwości udzielenia informacji publicznej i powodach opóźnienia. W piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r. została także zawarta informacja dotycząca przybliżonego terminu, w którym informacja zostanie udostępniona – po przyjęciu protokołu [...] sesji na następnej sesji rady miejskiej w grudniu 2013 r., a także, że informacja objęta wnioskiem zostanie udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Urzędu Miejskiego W. Przedmiotowe pismo zawierało zatem również poinformowanie o terminie i sposobie, w jaki zostanie udostępniona informacja, a mianowicie poprzez wskazanie publikatora teleinformatycznego w postaci Biuletynu Informacji Publicznej (odesłanie wnioskodawcy do strony Urzędu Gminy i konkretnej zakładki). Informacja ta koresponduje z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium [o których mowa w art. 8 i art. 9 u.d.i.p.], jest udostępniana na wniosek. W świetle ostatniego z powołanych przepisów wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej publikatora teleinformatycznego wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek (zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji) wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2244/12, LEX nr 1341464). Przede wszystkim jednak działanie organu gminy w niniejszej sprawie, było zgodne z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i wskazywało na uzasadnione powody opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej w postaci protokołu sesji rady miejskiej. Przepis art. 18 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, natomiast art. 19 przewiduje, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Natomiast z art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) wynika, że działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1), zaś jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Z kolei zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3). Stanowiący akt prawa miejscowego Statut Gminy W., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr 1, poz. 5), stanowi, że porządek obrad obejmuje w szczególności m.in.: 1) przyjęcie protokołu z obrad poprzedniej sesji (§ 43 pkt 1). Natomiast § 56 statutu stanowi, że pracownik Urzędu Miejskiego, wyznaczony przez Burmistrza w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady, sporządza z każdej sesji protokół (ust. 1), przebieg sesji jest utrwalony na urządzeniu technicznym umożliwiającym rejestrację wypowiedzi i wypowiedzi przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu z poprzedniej sesji (ust. 2). Ponadto z rozdziału X (Zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów Rady, Komisji i Burmistrza) wynika, że działalność organów Gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (§ 127); jawność działania organów Gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje Rady i posiedzenia komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów Gminy (§ 128). Dokumenty z zakresu działania Rady i Komisji udostępnia się w Biurze Rady Miejskiej, w dniach pracy Urzędu Miejskiego (§ 129 ust. 1). Ponadto, jak to wynika z § 129 ust. 3 statutu, dokumenty, o jakich mowa w ust. 1 i 2 są również dostępne w wewnętrznej sieci informatycznej Urzędu Miejskiego oraz powszechnie dostępnych zbiorach danych na stronie internetowej Urzędu (www.[...].pl) oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (www.bip.[...] Z powyższego wynika, że w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (28 listopada 2013 r.), jak i w dacie wniesienia skargi do tutejszego Sądu (13 grudnia 2013 r.) żądana przez wnioskodawcę informacja w postaci protokołu z [...] Sesji Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2013 r., nie mogła zostać J. K. udostępniona przez organ gminy, bowiem żądany protokół nie był jeszcze przyjęty przez Radę Miasta, co nastąpić mogło dopiero na kolejnej sesji tego organu. Kolejna sesja Rady Miejskiej W. była wyznaczona bowiem na dzień [...] grudnia 2013 r. i faktycznie odbyła się w tym dniu, czego dowodem jest protokół nr [...] z sesji w dniu [...] grudnia 2013 r. (udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 30 stycznia 2014 r.), na której to sesji został przyjęty protokół obrad z poprzedniej sesji (punkt 2. porządku obrad). Niezwłocznie po przyjęciu protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej w W. został on w dniu 31 grudnia 2013 r. udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Gminy W. (http://www.bip.[...]). Dodać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi nie domagał się od organu udostępnienia informacji o przebiegu sesji [...] w dniu [...] listopada 2013 r. sporządzonej w innej postaci, a żądał wyłącznie udostępnienia kserokopii protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej. Wobec tego rozpatrywanie kwestii zgodności działania organu gminy z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o samorządzie gminnym i postanowieniami statutu Gminy W. w zakresie zapewnienia stronie prawa do ewentualnego zapoznania się z oryginałami dokumentów, za pomocą których został utrwalony przebieg tej sesji Rady Miejskiej W. lub innych form zapisu (materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych), jest bezprzedmiotowe, wykracza bowiem poza granice niniejszej sprawy. Poza zakresem sprawy pozostają także okoliczności dotyczące zapewnienia skarżącemu przez Gminę warunków technicznych do zapoznania się ze stroną Gminy w Biuletynie Informacji Publicznej w Urzędzie Miejskim w W. (zapewnienie dostępu do odpowiednich urządzeń technicznych). Okoliczności te mogą być przedmiotem postępowania w sprawie skarg i wniosków w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221 i nast.), pozostającego poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Również ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej powinna przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII przywołanego Kodeksu – art. 229 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. sygn. I OSK 611/08 – orzeczenie dostępne jw.). Reasumując dotychczasowe rozważania, Sąd stwierdza, że w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie Burmistrz W. nie pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku J. K. z dnia 28 listopada 2013 r., bowiem prawidłowo skarżący został prawidłowo poinformowany (w formie i terminie zgodnym z dyspozycją przepisów art. 13 ust. 2 i art. 10 u.d.i.p.) o przyczynach opóźnienia w udostępnieniu protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej w W., która odbyła się w dniu [...] listopada 2013 r., tj. informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 19 u.d.i.p., oraz określił warunki, na jakich zostanie skarżącemu udostępniona przedmiotowa informacja publiczna. Wobec tego zarzut J. K. dotyczący bezczynności Burmistrza W. w przedmiotowej sprawie należało uznać za bezpodstawny. Wyjaśnić także należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do orzekania w przedmiocie czynu zabronionego z art. 23 u.d.i.p., bowiem sprawy te należą do właściwości sądów powszechnych i są rozstrzygane w postępowaniu karnym. Ponadto, nawet gdyby wbrew wyraźnej intencji skarżącego (wskazanie określonego przepisu ustawy) uznać, że jego wniosek zawarty w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2014 r. stanowił wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., to wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu nie ziściły się przesłanki ustawowe do orzekania w przedmiocie grzywny wskazanej w ostatnim z przywołanych przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.