II SAB/Po 2/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie zasypania części rowu melioracyjnego; I. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia [...] 2017 r. II. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. B. K. zgłosiła Staroście K. zamiar wykonania prac ziemnych (robót) polegających na zasypaniu części rowu R-J2 w granicach będącej jej własnością działki [...]. Wskazane roboty zgłaszająca planowała wykonać sposobem gospodarczym, we własnym zakresie. Termin rozpoczęcia robót zakreśliła na 20 marca 2017 r. (k. 1 akt administracyjnych). W odpowiedzi, pismem oznaczonym datą 16 stycznia 2017 r., znak [...], Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w K. wyjaśnił, że likwidacja urządzenia wodnego, jakim w ocenie organu jest rów R-J2, możliwa jest wyłącznie po uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane między innymi na wykonanie urządzeń wodnych. Dalej powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego wskazał, że w zakresie pojęcia urządzenia wodne mieszczą się między innymi rowy. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do ich likwidacji. Starosta wskazał też między innymi, że w myśl art. 131 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek zainteresowanej osoby, do którego należy dołączyć operat wodnoprawny oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Organ wyjaśnił też, że po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na likwidację odcinka rowu, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na inwestorze ciąży obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na jego zasypaniu. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od doręczenia Staroście zgłoszenia nie zostanie wniesiony sprzeciw w stosunku do planowanych robót i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W konkluzji Starosta wskazał, że do czasu uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego oraz dokonania skutecznego zgłoszenia robót budowlanych B. K. nie może przystąpić do wykonania robót ziemnych polegających na zasypaniu odcinka rowu bez narażania się na sankcje administracyjno-karne określone w Prawie wodnym i w Prawie budowlanym. . Od powyższego pisma z dnia [...] 2017 r., znak [...], B. K. wniosła odwołanie do Wojewody. Zdaniem strony pismo to jest w istocie decyzją. Tak traktować należy stanowisko organu, że "nie może przystąpić do wykonania prac ziemnych polegających na zasypaniu odcinka przedmiotowego rowu". Równolegle B. K. zwróciła się o potraktowanie jej pisma jako zażalenia na bezczynność w niewydaniu przez Starostę decyzji stanowiącej sprzeciw w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w razie przyjęcia przez Wojewodę innej kwalifikacji skarżonego pisma. Wojewoda pismem z dnia [...] 2017 r. wyjaśnił B. K., że pismo Starosty [...], które objęła odwołaniem, nie jest decyzją, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) Pismem z 16 maja 2017 r. B. K. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jej odwołania, a następnie pismem z 5 grudnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy, tj. odwołania skarżącej z dnia 22 lutego 2017 r. od pisma (decyzji - sprzeciwu) Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K. znak opatrzonego datą [...] 2017 r. Skarżąca wniosła o: I. wydanie stosownego orzeczenia przez Wojewodę bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (p.p.s.a.), II. uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Wojewody do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Wojewodę w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), III. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), IV. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), V. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), VI. zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł (wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł, kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł). W uzasadnieniu skargi B. K. – A. opisała dotychczasowy przebieg postępowania i podniosła, że Wojewoda powinien sprawę załatwić poprzez wydanie decyzji merytorycznej (art. 138 k.p.a.), rozpoznającej odwołanie z dnia 22 lutego 2017 r. lub poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie bezczynności (art. 37 § 2 k.p.a.), lub też poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Dalej skarżąca wyjaśniła, iż wniosła skargę na bezczynność Starosty do WSA w Poznaniu. Sąd ten wyrokiem sygn. akt II SAB/Po 160/17 z dnia 6 grudnia 2017 r. oddalił skargę na bezczynność Starosty K. . Po wniesieniu skargi kasacyjnej wyrokiem sygn. akt II OSK 592/18 z dnia 14 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jednakże w uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż "ocena procesowej formy pisma datowanego na [...] 2017 r. (...) mogła bowiem nastąpić w sprawie ze skargi na bezczynność Wojewody, który - jak wynika ze znajdującego się w aktach pisma z 20 kwietnia 2017 r. - nie rozpatrzył odwołania wniesionego przez B. K. - A. przyjmując, że nie zostało wniesione od decyzji administracyjnej." Swoje stanowisko NSA podtrzymał w postanowieniu sygn. akt II OSK 592/18 z dnia 23 listopada 2018 r. Mając zatem na uwadze stanowisko NSA, niewątpliwe jest, że Wojewoda pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy: odwołania skarżącej z dnia 22 lutego 2017 r. od pisma (decyzji - sprzeciwu) Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K. znak: [...] opatrzonego datą [...] 2017 r. A zatem WSA w Poznaniu winien uwzględnić skargę, formułując treść rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie mógł rozpoznać odwołania B. K. – A. od pisma 2017 Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w K. z dnia [...] 2017 r. bowiem pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżąca spełniła warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1a P.p.s.a.). Powszechnie akceptowany jest pogląd, iż o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu ani nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla oceny zasadności zarzutu bezczynności nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Celem kwestionowania bezczynności organu jest bowiem przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Zarzut bezczynności uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, lecz także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pojęcie bezczynności odnosi się zatem nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, lecz także do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Obowiązki organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym określono m.in. w rozdziale 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną regułą, organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1- 3 K.p.a., względnie w przypadku ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu lub jest niedopuszczalne z innych przyczyn, organ odwoławczy winien wydać postanowienie stwierdzające uchybieniu terminu do wniesienia odwołania lub stwierdzające niedopuszczalność odwołania – art. 134 K.p.a. Wyżej wskazane przepisy wskazują na formę zakończenia postępowania odwoławczego. Z kolei w art. 35 K.p.a. ustawodawca określił, iż załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, a jeżeli załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ciągu miesiąca ( § 1 i 3). W rozpoznanej sprawie Wojewoda po wniesieniu przez B. K. pisma z dnia 22 lutego 2017 r., oznaczonego jako "odwołanie" od pisma Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w K. z dnia [...] 2017 r., znak [...], mimo upływu terminu wskazanego w art. 35 K.p.a. niewątpliwie nie rozpoznał tego odwołania w formie przewidzianej w art. 134 i 138 K.p.a. W ocenie Sądu pisma Wojewody z dnia 20 kwietnia 2017r nie można uznać za decyzję, jak też za postanowienie, nie spełnia ono bowiem minimum wymogów formalnych stawianych tym aktom administracyjnym. W dacie sporządzenia tego pisma (20 kwietnia 2017 r.) art. 107 § 1 K.p.a. przewidywał, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z kolei art. 124 K.p.a. stanowił (i nadal stanowi), iż postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ponadto powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się jednak pogląd, iż to nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma organu decyduje, czy i z jakiego rodzaju aktem administracyjnym mamy do czynienia w konkretnej sprawie. W odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r. sygn. akt III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde zatem "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. W. Dawidowicz. Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 231/10 oraz z dnia 18 stycznia 2018 r o sygn. akt II OSK 826/16 – dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismo Wojewody z [...] 2017 r. o nr [...] nie spełnia tych minimalnych wymogów. Zawiera ono co prawda oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu i podpis osoby upoważnionej przez organ, niemniej nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia. W piśmie tym nie stwierdzono wprost w jaki sposób odwołanie B. K. zostało rozpoznane przez organ. Stanowisko organu wobec odwołania B. K. należy w rzeczywistości interpretować z wyjaśnień i "informacji" zawartych w tym piśmie, podczas gdy rozstrzygnięcie (osnowa decyzji czy postanowienia) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia musi być wyraźnie wyodrębnione (por. wyrok NSA z 4 lipca 2006 r. o sygn. I OSK 155/06 - dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać należy, iż z ww. pisma Wojewody z 20 kwietnia 2017 r. wynika, iż organ ten uznał, że zakwestionowane przez skarżącą pismo Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w K. oznaczone datą [...] 2017 r. (data ta niewątpliwie jest błędnie określona skoro zgłoszenie zamiaru wykonania prac ziemnych nastąpiło w lutym 2017 r.) nie stanowi decyzji administracyjnej. Taka ocena zaskarżonego pisma przez organ odwoławczy wymagała wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania o którym mowa w art. 134 K.p.a. Jakkolwiek przepis ten nie precyzuje jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, to wynikają one jednak z innych przepisów tego Kodeksu, przy czym negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W zakresie przyczyn przedmiotowych wyróżnia się w m.in. zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, art. 134; M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017, art. 134, wyrok WSA w Lublinie z 16 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SAB/Lu 128/17 – dostępny w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Zauważyć też trzeba, iż postanowienie o którym mowa w art. 134 K.p.a. jest zaskarżane do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a), zatem strona, która wniosła odwołanie ma możliwość zweryfikowania stanowiska organu odwoławczego przez sąd administracyjny. Zaniechanie wydania tego postanowienia uniemożliwia stronie weryfikację stanowiska organu odwoławczego. Jak wskazano wyżej pismo Wojewody z 20 kwietnia 2017 r. nie może być jednak uznane za postanowienie o którym mowa w art. 134 K.p.a., zatem zarzut bezczynności tego organu w rozpoznaniu odwołania B. K., wniesionego od pisma Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w K. nr [...] i oznaczonego datą [...] 2017 r., jest zasadny. Trzeba jednak znaczyć, iż rozpoznając skargę na bezczynność Sąd stwierdza m.in., czy organ administracji był zobligowany wydać jeden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego ma na celu ustalenie, czy organ będący adresatem wniosku, w ustawowym terminie zakończył postępowanie w sposób przewidziany w przepisach prawa, czy też w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania ma na celu jedynie spowodowanie ustania stanu bezczynności, czy też przewlekłości, poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy, nie może natomiast prowadzić do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd. Akt lub czynność organu, będące następstwem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, podlegają kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, wszczynanym w wyniku ich zaskarżenia i wówczas sąd administracyjny ocenia, czy sposób załatwienia sprawy wybrany przez organ był zgodny z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2032/16 oraz z 14 kwietnika 2017r. o sygn. akt I OSK 811/15 – dostępny w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dlatego też w granicach przedmiotowej sprawy Sąd nie był uprawniony do wskazania Wojewodzie jak merytorycznie winien rozstrzygnąć odwołanie B. K. - A. – który z aktów wskazanych w art. 134 lub 138 K.p.a. powinien zostać wydany i jakiej treści. Sąd nie może też dokonać oceny stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w piśmie z 20 kwietnia 2017 r. W tych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a Sąd nie stwierdził jednak, aby stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu Wojewodzie w tym zakresie nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie bezczynność Wojewody nie była podyktowana celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem ani lekceważeniem prawa, a wynikała z niewłaściwej interpretacji przepisów. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że Wojewoda odniósł się (aczkolwiek w nieprawidłowej formie) do odwołania skarżącej pismem z 20 kwietnia 2017 r., ponadto zawiadomieniem z 3 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., poinformował, iż jej odwołanie nie mogło być rozpoznane w terminie. Nie można zatem zarzucić organowi ewidentnego braku woli w rozpoznaniu odwołania. Sąd oddalił także wniosek strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle tego ostatniego przepisu przyznana na rzecz skarżącego suma pieniężna może maksymalnie wynieść pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu taka konieczność nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu Wojewody okoliczności wymagających zastosowania środka dodatkowo dyscyplinującego organ do rozpoznania wniesionego przez skarżącą odwołania. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określone na kwotę 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,- zł). Sąd rozpatrzył sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.