II SAB/Po 214/24

Dnia 10 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. C. (ob. [...], zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem") w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy na terytorium kraju. Zaskarżona bezczynność organu miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. baza CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 14 grudnia 2023 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium kraju. Jak wskazano w treści wniosku, głównym celem pobytu wnioskodawczyni jest wykonywanie pracy. Pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wnioskodawczyni przeprowadziła się do R. w czerwcu 2024 r. Wojewoda [...] przekazał zatem sprawę według właściwości miejscowej. Po wpłynięciu sprawy do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], została ona zarejestrowana pod numerem [...] Pismem z dnia 27 sierpnia 2024 r. Wojewoda pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Wojewoda stwierdził, że doszło do zmiany właściwości miejscowej w sprawie, ale gdy prowadził ją jeszcze Wojewoda [...], wezwał on skarżącą do uzupełnienia braków formalnych. Pismo wzywające zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 25 kwietnia 2024 r., a [...] organ zakreślił jej 60-dniowy termin do uzupełnienia braków. Do dnia wydania niniejszego pisma wnioskodawczyni nie uzupełniła braków. Pismem z dnia 6 września 2024 r. wnioskodawczyni wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że w toku postę-powania zmieniła się właściwość miejscowa organu, dlatego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych powinien na nowo wystosować Wojewoda. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwany dalej "Szefem "USC"), postanowieniem z dnia 14 października 2024 r., nr [...], uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Organ ten stwierdził, że nie było podstaw do ponownego wzywania wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych, skoro już raz dokonano tego. Wezwanie było przecież skuteczne. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – ad S. – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bez-czynność Wojewody. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie przez organ utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w szczególności poprzez nierówne traktowanie uczestników tego postępowania, przejawiające się w zaniechaniu przez Wojewodę wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie odcisków palców, mimo faktu, iż w sprawach innych cudzoziemców, składających wnioski w tym samym czasie oraz w tym samym stanie faktycznym i prawnym zostali oni ponownie wezwani do uzupełnienia braków formalnych przez Wojewodę po przekazaniu ich spraw przez Wojewodę [...]; 2) art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym, bowiem niniejsze postępowanie trwa już 11 miesięcy. W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Wojewody, zobowiązanie organu do wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych, przyznanie skarżącej kwoty [...]zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi opisano sprawę skarżącej i jeszcze dwóch innych cudzoziemców. Wszystkie trzy te sprawy były najpierw prowadzone przez Wojewodę [...], jednakże z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, właściwość miejscowa uległa modyfikacji. Właściwym organem jest teraz Wojewoda. W dwóch sprawach cudzoziemców Wojewoda wezwał powtórnie cudzoziemców pomimo uprzedniego wezwania przez Wojewodę [...], ale w sprawie skarżącej było inaczej – jej wniosek pozostawiono bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Wojewoda [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku. Zakreślił jej termin 60 dni, ale skarżąca nie uzupełniła tych braków. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi jasno, jakie są konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych – pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ zauważył, że Wojewoda [...] zawarł prawidłowe pouczenie o skutkach zaniechania skarżącej. Te zaś ziściły się. Wojewoda podtrzymał całą swoją dotychczasową argumentację – skoro Wojewoda [...] skutecznie wezwał skarżącą do uzu-pełnienia braków formalnych, to Wojewoda nie miał obowiązku zrobić to ponownie. Nie dość, że skarżąca nie uzupełniła braków w terminie, który upływał z dniem 24 czerwca 2024 r., to do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania tego nie uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 12 marca 2025 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 10 kwietnia 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, choćby nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 6 września 2024 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. To oznacza, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż skarga podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może uchylić się od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości. Skarżąca zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie jej na pobyt czasowy na terytorium kraju w związku z wykonywaniem pracy. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że zakończył postępowanie administracyjne, pozostawiając jej wniosek bez rozpoznania. Skarżąca przeczy argumentacji organu i twierdzi, że Wojewoda powinien ją ponownie wezwać do uzupełnienia braków formalnych po zmianie właściwości miejscowej. Tak miało być w przypadku innych cudzoziemców. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Wojewody – doszło do skutecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Na zakończenie części wstępnej, warto tylko nadmienić, że w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13, jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu. Skarga na bez-czynność wniesiona w niniejszej sprawie jest właśnie taką skargą. Postępowanie administracyjne jest inicjowane z urzędu albo na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, to pojawia się stan zawisłości sprawy administracyjnej przed organem administracji publicznej. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07). W tej sytuacji swój bieg rozpoczynają terminy procesowe, a organ i strony postępowania dokonują czynności, jakie wywołują skutki procesowe. Wojewoda [...] przed którym zawisła sprawa administracyjna z wniosku skarżącej, wszczął postępowanie administracyjne i dokonał szeregu czynności procesowych. Jedną z takich czynności było wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] zakreślił skarżącej termin 60 dni na uzupełnienie tychże braków. Poinformował on także skarżącą, że nieuzupełnienie tychże braków formalnych spowoduje pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania, co wieńczy postępowanie administracyjne brakiem rozpoznania sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 958/22). "Surowość rygoru pozostawienia sprawy bez rozpoznania nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego sformułowania wezwania do usu-nięcia braków." (wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1453/24). Skarżąca odebrała wezwanie [...] organu i powinna zastosować się do niego w terminie, jeżeli zależało jej na rozpatrzeniu jej sprawy. W toku postę-powania administracyjnego doszło do zmiany właściwości miejscowej, ale nie miało to żadnego wpływu na bieg postępowania administracyjnego. W Kodeksie postę-powania administracyjnego nie ma żadnego przepisu, który nakazywałby powtórzenie czynności procesowych z uwagi na zmianę jakiejkolwiek właściwości. Dość zauważyć, że wszystkie powoływane dotąd przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są ulokowane w dziale II pt. "Postępowanie" i zarazem rozdziale 1 pt. "Wszczęcie postępowania". Skoro postępowanie zostało skutecznie wszczęte przez [...] organem, mimo braków formalnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2620/24), to zmiana właściwości miejscowej nie sprawiła, że bieg terminów uległ wstrzymaniu, przedłużeniu, czy innemu stanowi, czyniącemu sytuację skarżącą bardziej korzystną. Postępowanie administracyjne toczy się nadal, pomimo zmiany właściwości, a czynności dokonane w toku takiego postępowania pozostają w mocy. Wojewoda [...] skutecznie doręczył skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, zakreślił jej 60-dniowy termin do spełnienia tego zobowiązania i skutecznie pouczył ją o konsekwencjach nieuzupełnienia braków formalnych. W tej sytuacji czynność Wojewody [...] była dokonana skutecznie. "Późniejsze ponowne doręczenie wezwania skarżącej nie może otworzyć na nowo biegu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 90/18). Analizując przytoczony cytat należy skonkludować, że skoro w przypadku braku zmiany właściwości miejscowej nie można ponowić tej samej czynności procesowej, to tym bardziej nie można tego uczynić, gdy taka zmiana właściwości nastąpiła. Nie ma przepisu prawa, który pozwalałby na to. Wojewoda nie miał żadnych podstaw prawnych do tego, aby ponownie dokonać tej samej czynności, skoro została ona skutecznie dokonana przez swojego [...] odpowiednika. Ponowne wezwanie nie dałoby prawa do uznania, że postąpienie według ponownego wezwania skutkuje spełnieniu wezwania w ter-minie, ponieważ pierwsze wezwanie, które może tylko raz wywołać zamierzony efekt (pod warunkiem prawidłowości sporządzenia tego wezwania) zostało skutecznie doręczone. Zmiana właściwości miejscowej sprawia, że czynności dokonane do czasu tejże zmiany, pozostają w mocy i nie ma podstaw do powtarzania ich przez nowy organ. Odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Praktyka przedstawiona przez skarżącą, jakoby Wojewoda miał ponownie wzywać cudzoziemców do dokonania tej samej czynności mimo uprzedniego skutecznego wezwania ich do tego, jest całkowicie nieprawidłowa. Nie można powoływać się na utrwaloną praktykę, skoro jest ona błędna. Trafnie podniósł to Szef USC, który stwierdzając brak bezczynności Wojewody podniósł, iż Wojewoda był tylko "kontynuatorem" działań zapoczątkowanych przez Wojewodę [...]. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, istotniejsze jest, aby organy administracji publicznej kierowały się zasadą z art. 6 k.p.a., niż art. 8 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1976/20). Nie może być tak, że organ administracji publicznej będzie jawnie naruszać przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko po to, aby kultywować praktykę korzystną dla strony postępowania, a sprzeczną z przepisami. Ten zarzut jest zatem całkowicie chybiony. Pewną naturalną konsekwencją niezasadności pierwszego zarzutu, jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Kierując się powołaną już uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda postąpił tak jak powinien, tj. wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, musiał on zakończyć postępowanie poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Postępowanie administracyjne skutecznie zakończyło się w dniu 2 września 2024 r., a więc w dniu, w którym skarżąca odebrała zawiadomienie o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o oczywistej niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono przesłanek skutkujących uznaniem, iż Wojewoda dopuścił się bezczynności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.