II SAB/Po 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Burmistrza T. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia (...) lutego 2014 r., w którym określono skarżącego jako "A" Sp. z o.o. W. F., skarżący reprezentowany przez pełnomocnika procesowego – radcę prawnego G. W., wniesiono skargę na bezczynność Burmistrza T. w załatwieniu sprawy: wszczętej wnioskiem z dniu (...) sierpnia 2013 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie 48 sztuk drzew z działek o numerach ewidencyjnych (...), (...), (...), (...) położonych w obrębie miejscowości D., gm. T., będących własnością wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismami z dnia (...) sierpnia 2013 r., wszczęte zostało postępowanie w sprawie usunięcia 48 sztuk drzew z wymienionych powyżej działek położonych w miejscowości D. Pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. Burmistrz T. powiadomił wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy – (...) grudnia 2013 r., jednakże do dnia wniesienia skargi organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. W dniu (...) stycznia 2014 r. wniesiono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na bezczynność organu I instancji, jednakże również ono, pomimo upływu miesiąca od jego złożenia, nie zostało dotychczas rozpatrzone. Dodatkowo w skardze zwrócono się o orzeczenie przez Sąd, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w łącznej kwocie (...) zł, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, że podlega ona kontroli sądowej, o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że stroną wnioskującą o wycinkę drzew był W. F., a nie "A" Sp. z o.o., co powoduje, że skarżący nie jest tożsamy ze stroną postępowania. Dodatkowo wyjaśniono, że do skargi nie załączono dowodu na złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", co przesądza, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał wszystkich przysługujących mu środków zaskarżenia. Odnosząc się do samej skargi organ podniósł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu (...) sierpnia 2013 r. Działając w oparciu o przepis art. 83 ust. 2c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), po telefonicznych konsultacjach z pełnomocnikiem wnioskodawcy, ustalono, że w dniu (...) października 2013 r. zostaną dokonane oględziny nieruchomości. Podczas ich trwania pełnomocnik strony nie potrafił wskazać drzew, które miały zostać poddane wycince, jak i wskazać przebiegu granic działek, których dotyczył wniosek. Okoliczności powyższe zostały szczegółowo opisane w protokole oględzin. Dodatkowo, choć okoliczność powyższa nie została odnotowana w protokole, pełnomocnik strony zobowiązał się do usunięcia powstałych braków w terminie 2 – 3 tygodni. Nie ustalono wówczas również nowego terminu oględzin, mając na względzie zarówno okres zimowy, jak i ustalony uprzednio – w piśmie z dnia (...) sierpnia 2013 r. nowy termin załatwienia sprawy, którym miał być (...) grudnia 2013 r. W dalszej części pisma podniesiono, że organ nie kwestionuje kompletności złożonego wniosku, natomiast brak oznakowania drzew w terenie uniemożliwił rozstrzygnięcie sprawy. Podniesiono, że z uwagi na niedotrzymanie przez pełnomocnika wyznaczonego ustnie terminu do uzupełnienia braków formalnych, wyznaczono, w piśmie z dnia (...) stycznia 2014 r., nowy termin załatwienia sprawy, jakim jest (...) marca 2014 r. W ocenie organu złożona skarga jest bezzasadna, a brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie wynika z bezczynności skarżącego. Pismem procesowym z dnia (...) marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarga została wniesiona w imieniu skarżącego W. F., natomiast zwrot "A" Sp. z o.o. została w jej treści wpisany omyłkowo. Kolejnym pismem datowanym na ten sam dzień, pełnomocnik skarżącego przesłał do sadu kopię zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Burmistrza T. z dnia (...) stycznia 2014 r. wraz z jej potwierdzeniem nadania oraz oświadczeniem zwartym w piśmie z dnia (...).03.2014 r., zgodnie z którym zażalenie do SKO zostało wniesione w imieniu W. F. zgodnie z udzielonym przez niego pełnomocnictwem. Burmistrz T., pismem procesowym z dnia (...) marca 2014 r. podniósł, że W. F. w dniu (...) kwietnia 2014 r. wycofał wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, a organ, decyzję z dnia (...) kwietnia 2014 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Dodatkowo wyjaśniono, że zanim doszło do cofnięcia wniosku o usunięcie drzew, organ przeprowadził, w dniu (...) kwietnia 2014 r. dowód z oględzin, który potwierdził dotychczasowe braki wniosku – brak oznaczenia drzew przewidzianych do usunięcia. Z informacji uzyskanych z Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało, że pismem z dni (...) marca 2014 r. zwrócono się do pełnomocnika W. F., o wyjaśnienie, czy podmiotem wnoszącym zażalenie na bezczynność był W. F., czy też "A" Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie podlega umorzeniu. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organy, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wydanie bowiem decyzji przez organ administracji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga została wniesiona w dniu 19 lutego 2014 r., natomiast w dniu (...) kwietnia 2014 r. Burmistrz T., na wniosek skarżącego, umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Tym samym, w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to jest w dniu 22 maja 2014 r. niemożliwym stało się wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, postępowanie sądowe podlegało, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 powyższej ustawy, umorzeniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów organu, wskazujących na konieczność jej odrzucenia, podnieść należy, że nie znajdują one uzasadnienia. Skarżącym w sprawie jest osoba składająca wniosek o zgodę na dokonanie wycinki drzew, co wynika zarówno z analizy skargi, jak i oświadczenia pełnomocnika skarżącego z dnia (...) marca 2014 r. Co prawda w samej skardze podmiot skarżący określono jako "A" Sp. z o.o. W. F., to jednak skarżący miał możliwość skorygowanie powyższego oznaczenia strony skarżącej w toku postępowania, z czego też skorzystał w piśmie z dnia 28 marca 2014 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona terminem, do jej wniesienia. Natomiast przed samym wniesieniem skargi wyczerpano tryb administracyjny, wnosząc w dniu (...) stycznia 2014 r. zażalenie na bezczynność organu I instancji. Co prawda, w jego treści również wadliwie oznaczono stronę skarżącą (na co zwróciło uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w piśmie z dnia (...) marca 2014 r.), to jednak należy zauważyć, że już samo wniesienie zażalenia otworzyło skarżącemu drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 lipca 2012 r., Baza NSA). Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przechodząc do dokonania niniejszej oceny wskazać należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 "K.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że choć przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu (...) sierpnia 2013 r., to jednak pomimo upływu terminów określonych w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej nie rozstrzygnął sprawy. Co więcej, zwraca uwagę fakt, że już termin pierwszych oględzin, dokonanych w dniu (...) października 2013 r., został wyznaczony po upływie terminu do załatwienia sprawy. Faktu bezczynności organu nie niwelowały również wydawane zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy, gdyż samo powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powodowało, aby zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestawała istnieć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13, Baza NSA). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego odnosił się bezpośrednio do zachowania skarżącego jako przesłanki bezczynności w rozstrzygnięciu sprawy. W szczególności Burmistrz odwoływał się do okoliczności mających miejsce w toku przeprowadzonych oględzin, gdy pełnomocnik strony zobowiązał się do usunięcia powstałych braków, uniemożliwiających przeprowadzenie oględzin w terminie 2 – 3 tygodni. W aktach sprawy nie ma jednak śladu wskazującego, że takie zobowiązanie pełnomocnik przyjął, a w dalszym toku postępowanie do momentu wniesienia skargi organ nie wyznaczył nowego terminu oględzin, jak również nie wezwał pisemnie skarżącego do określenia terminu, w jakim będzie możliwe ich przeprowadzenie (zrobił to dopiero pismem z dnia (...).03.2014 r.). A więc również powyższa okoliczność nie może skutkować uznaniem, aby organ nie pozostawał w bezczynności. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że fakt pozostawania organu w bezczynność miał w przedmiotowej sprawie charakter ewidentny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższa bezczynność nie wyczerpywała jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że w świetle art. 83 ust. 2c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na wycinkę drzew jest dokonanie oględzin nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 06 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 544/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 35/12, Baza NSA). W ocenie Sądu, w przypadku zawinionej niemożliwości dokonania oględzin nieruchomości, organ powinien wydać decyzję odmowną, gdyż brak oględzin powoduje, że niemożliwe staje się rozważanie przez organ kolizji interesu społecznego (w postaci ochrony gatunków drzew chronionych) i interesu właściciela nieruchomości. Pamiętać bowiem należy, że wydając zezwolenie na wycinkę drzew organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, co powoduje, że jego obowiązkiem jest rozważenie, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Oznacza to, że jeżeli z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, oględziny okazały się nieskuteczne (drzewa wnioskowane do usunięcia nie były oznaczone lub wnioskodawca nie potrafił ich wskazać) organ administracji miał podstawy do wydania decyzji odmownej. W powyższym świetle dalsze prowadzenie postępowania, w tym przeprowadzenie kolejnych oględzin, leżało w interesie skarżącego, co przesądza, że nie może skutecznie on podnosić zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby w postępowaniu wnioskowym – jakim niewątpliwie jest postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na wycinkę drzew – wydanie decyzji odmownej leżało w interesie wnioskodawcy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że bezczynności organu nie miała w przedmiotowej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach sądowych (pkt 3 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63). Sąd orzekając o kosztach uwzględnił poniesiony przez skarżącego koszt wpisu, wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (test jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika.