II SAB/Po 3/14

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. K.i R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku M.K. i R. K. z 19 kwietnia 2013 roku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego wydanej przez Starostę J. w dniu [...] 2003 roku Nr [...] znak: [...], w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 357,- zł. (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, W dniu 22 kwietnia 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło pismo pełnomocnika M. i R. K. zatytułowane jako "żądanie strony wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę" m.in. "nr [...] znak [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowego – wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 909/12 z dnia 8 marca 2013 r." Odpowiadając na powyższe żądanie Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 20 maja 2013 r. poinformował, iż podejmie stosowne działania zgodnie z kompetencjami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organ poinformuje strony tego postępowania. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi M. i R. K. w dniu 22 maja 2013 r. Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. M. R. K. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu ich żądania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a następnie pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w załatwieniu sprawy: żądania z dnia 19 kwietnia 2013 r o wszczęcie z urzędu i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego wydaną przez Starostę J. nr [...] znak [...] z dnia [...] 2003 r. Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa , a także o wymierzenie Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona podniosła, iż mimo upływu ośmiu miesięcy organ nie załatwił ww. żądania i zarzuciła rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy (rozpoznania żądania) w ciągu dwóch miesięcy. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż podjął czynności zmierzające do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty J. Jednocześnie stwierdził, iż ani skarżący ani ich pełnomocnik J. K. nie byli stronami w postępowaniu dotyczącym wspomnianego pozwolenia na budowę, a ich pismo z dnia 19 kwietnia 2012 r. dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu. W tej sytuacji brak było konieczności do zastosowania przepisu art. 61a k.p.a gdyż nie dotyczy on sytuacji gdy organ ma działać z urzędu, w związku z wystąpieniem osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazał się zasadna. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: "P.p.s.a."), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu spraw dotyczących uprawnień lub obowiązków określanych w aktach lub czynnościach organów administracji publicznej. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako "K.p.a."), organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż strona skarżąca zarzuciła bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w rozpoznaniu żądania M. i R. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. nr [...] znak [...] z dnia [...]2003 r. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponieważ przepisy rozdziału 13 K.p.a. aktualnie nie regulują kwestii dotyczącej formy wszczynania postępowania nieważnościowego, zatem w tym zakresie do tego postępowania zastosowanie znajdą ogólne przepisy dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego , a w tym art. 61a K.p.a. (por. M. Jaśkowska [w:] M Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz Aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX 2014, komentarz do art. 153 K.p.a.; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 11 Wydanie – str. 642 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2165/12 – niepubl.). Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a). Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. (art. 61a § 2). Zatem, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania (w tym postępowania nieważnościowego) pochodzi od osoby nie będącej stroną postępowania organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 633/12 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie M. i R. K. w piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r. wyraźnie wskazali, iż jako strona postępowania domagają się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty J. nr [...] znak AB [...] z dnia [...]2003 r. Użyli przy tym sformułowania "żądanie strony". Co prawda dalej wskazali, iż domagają się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu. Niemniej w ocenie Sądu takie sformułowani wniosku sugeruje, iż wnioskodawcy uważają, iż posiadają przymiot strony pozwalający im skutecznie domagać się podjęcia przez organ czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty J.. W takiej sytuacji Wojewoda Wielkopolski winien był, zawiadomić pozostałe strony postępowania o wszczęciu na wniosek postępowania nieważnościowego i po rozpoznaniu sprawy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne lub wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. w przypadku uznania, że żądanie pochodzi od osób niebędących stroną. Jak wynika z akt sprawy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wpłynęło do Wojewoda Wielkopolskiego w dniu 22 kwietnia 2013 r. i od tego czasu organ ten ani nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy w związku z tym żądaniem, jak też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony. Tym samym doszło do nieuzasadnionego przekroczenia przez Wojewodę Wielkopolskiego maksymalnych terminów do załatwienia sprawy, określonych w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 K.p.a organ zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zdaniem Sądu bezczynność Wojewody Wielkopolskiego mimo znacznego upływu czasu nie miała charakteru rażącego. Bezczynność wynikała z błędnego odczytania przez organ żądania M. i R. K., którzy w swoim wniosku dwukrotnie wskazali, iż domagają się wszczęcia postępowania z urzędu. Użycie takiego sformułowania mogło, choć nie powinno, wprowadzić organ w błąd co do rzeczywistej treści żądania. Z tej też przyczyny Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie jak w pkt II sentencji wyroku. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Sąd podziela stanowisko zgodnie z którym, osoba nieposiadającą przymiotu strony nie może skutecznie domagać się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej czy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wszczęcie postępowania nieważnościowego (wznowieniowego) z urzędu jest prawem organu, co, oznacza iż nie ma on obowiązku wszczynania postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie , w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zapadłego rozstrzygnięcia (wznowienia postępowania) (por. wyro NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1482/11 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd oddalił skargę w zakresie w jakim strona domagała się wymierzenia grzywny organowi mając na względzie te same okoliczności, w oparciu o które stwierdził, iż bezczynności organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Na zasądzone koszty składa się kwota 240,- zł. tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, kwota 100,- zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, oraz kwotę 17,- tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.