II SAB/Po 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100;- (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi Datowaną na dzień 03 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu) skargą D. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zaskarżył bezczynność Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie załatwienia sprawy – żądania strony z dnia 12 września 2024 r. (wpływ do organu w dniu 26 września 2024 r.) tj. bezczynności polegającej na nie doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") bądź też bezczynności polegającej na nie wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Skarżący wniósł o wszczęcie właściwego postępowania przez PINB w K. bez zbędnej zwłoki, bądź też wydania przez PINB postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.); uwzględnienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym terminie; stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 26 września 2024 r. do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło żądanie w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w B. . Pismem z dnia 28 października 2024 r. organ poinformował, że przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości i, że musi dokonać pogłębionej analizy sprawy pod kątem zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Od tego czasu minął ponad miesiąc, a organ nie udzielił jakiejkolwiek informacji. Zamiast zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ przesłał jedynie pisma, którymi de facto uniemożliwił stronie obronę swoich praw na drodze administracyjnej. Zdaniem skarżącego nie wszczynając postępowania administracyjnego z urzędu (lub na żądanie strony) organ pozbawił strony postępowania jakiejkolwiek ochrony prawnej na drodze kontroli instancyjnej i sądowej, a istota problemu tkwi w tym, że skarżący, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości (osoba niewątpliwie posiadająca legitymację procesową strony) został pozbawiony prawa domagania się działań organu stojącego na straży przestrzegania przepisów Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie PINB w K. nie wszczynając z urzędu (ani na żądanie strony) postępowania administracyjnego zamknął skarżącemu, jako podmiotowi mającemu, bez żadnych wątpliwości, interes prawny, drogę do postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 32/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowowoadministracyjne, wskazując, że na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2025 r., znak [...], przekazano Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpatrzenia zagadnienie prawne: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wnoszę o wyjaśnienie: Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach". W ocenie Sądu rozstrzygniecie powyższego zagadnienia miało bezpośredni wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy oraz wniesionej skargi jej istotą pozostaje odpowiedź na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostaje w bezczynności, a w szczególności, czy w związku z podjętymi czynnościami powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Postanowieniem z dnia 12 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 32/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie sądowowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności budowy. Wobec powyższego wskazać należy, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1067/12, z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1608/16, orzeczenia.nsa.gov.pl; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest złożenie jej na akt lub czynność (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonym – zasadniczo – w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 5 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w dniu 8 września 2025 r., w sprawie II OPS 2/25 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę : 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Co istotne w uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący domagał się od organu zbadania legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w B. . Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się wszczęcia postępowań uregulowanych w rozdziałach 5b i 6 Prawa budowlanego, do których to odpowiednio odnosi się art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, iż w świetle cytowanej uchwały, którą skład orzekający jest związany, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.