II SAB/Po 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J.B., J.B. i T.B. na bezczynność Starosty Złotowskiego w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo- kartograficznym postanawia: odrzucić skargi /-/ J.Szaniecka Starosta Złotowski działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w latach 2008-2009 przeprowadzał modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego L., gmina L., powiat Złotowski w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących gruntów. Sporządzony w wyniku przeprowadzenia modernizacji projekt operatu z dniem 28 kwietnia 2009 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego L.. Pismem z dnia 10 lipca 2009 r. J.B., J.B. oraz T.B. skierowali zarzuty odnoszące się do przeprowadzonych prac geodezyjnych (tak zakwalifikowano to pismo w wyroku z dnia 19 października 2011 r. II SAB/Po 47/10 - zob. niżej). Dodatkowo wpłynęło do Starosty Złotowskiego pismo z dnia 25 lipca 2009 r. skierowane do Wojewody Wielkopolskiego zawierające zarzuty dotyczące modernizacji przeprowadzonej modernizacji w odniesieniu do działki [...]. Pismem z dnia 31 maja 2010 r. skarżący przesłali na adres Starosty Złotowskiego zażalenie na "brak decyzji administracyjnej z przeprowadzonej modernizacji gruntów". W zażaleniu podkreślili, że Starosta jest organem właściwym w zakresie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w ramach modernizacji przeprowadzanej dla obrębu ewidencyjnego L., zgłoszonych w oparciu o art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (to samo dotyczy wniosku o zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków). (k. 9 akt sądowych w sprawie II SAB/Po 47/10). Pismem z dnia 29 lipca 2010 r. J.B., J.B. oraz T.B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (k. 1 akt sądowych w sprawie II SAB/Po 47/10). Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 47/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę J.B. i J.B. na bezczynność Starosty Złotowskiego i zobowiązał ten organ do załatwienia pisma J.B., T.B. i J.B. z dnia 10 lipca 2009 r. (skarga T.B. została odrzucona - k. 130 akt sądowych II SAB/Po 47/10) Sąd podkreślił, że pismo to należy potraktować jako zarzuty zgłoszone do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że rozpoznanie pisma z dnia 10 lipca 2009 r., jako zarzutów związanych z modernizacją gruntów nie obejmie działki [...], gdyż w odniesieniu do niej zarzut został rozpoznany decyzją administracyjną z dnia 3 września 2010 r. W tym miejscu należy też uzupełniająco dodać, że zarzut J.B. w zakresie działki nr [...] był rozpatrywany przez organy merytorycznie i ostatecznie został przez Starostę Złotowskiego odrzucony decyzją z dnia 3 września 2010 r. nr GN [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją z dnia 5 lipca 2011 r. nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 879/11 Sąd oddalił skargę na powyższą decyzję. Natomiast decyzją z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] Starosta Złotowski, działając na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) rozpoznał zarzuty do danych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w obrębie L. (gmina L.) skierowane pismem z dnia 10 lipca 2009 r. złożonym przez J.B., J.B. i T.B.. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jej wydanie nastąpiło w celu wykonania wyroku o sygn. akt II SAB/Po 47/10. Dnia 19 kwietnia 2012 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Złotowie (k. 1 akt sądowych) pismo datowane na 14 kwietnia 2012 r. podpisane przez J.B., J.B. i T.B. zatytułowane "odwołanie od decyzji Starosty Złotowskiego [...] z dnia 14.03.2012 r. doręczonej 02.04.2012 oraz skarga na bezczynność Starosty Złotowskiego mimo wydanej ww. decyzji". Z treści tego pisma, uzupełnionego późniejszym pismem skarżących z dnia 16 maja 2012 r. (k. 10 akt sądowych), wynika jednoznacznie, że wolą skarżących było złożenie: – skargi na bezczynność organu, adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz – odwołania od decyzji z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] (odwołaniu temu odrębnie nadano bieg - zob. k. 127 akt administracyjnych, teczka [...]). W uzasadnieniu pisma z dnia 14 kwietnia 2012 r. skarżący powołali się na fakt złożenia przez nich pism z dnia 10 lipca 2009 r. oraz 25 lipca 2009 r., także na wyrok z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 47/10. Skarga została przesłana przez Starostę Złotowskiego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz z odpowiedzią na skargę (k. 21 akt sądowych). Zarządzeniem z dnia 30 maja 2012 r. (wezwanie z dnia 8 maja 2012 r. - k. 23-25 akt sądowych) Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wezwał skarżących do wykazania - w terminie 7 dni od doręczenia wezwania - że wyczerpali tryb przewidziany w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli przed wniesieniem skargi z dnia 14 kwietnia 2012 r. na bezczynność Starosty Złotowskiego wnieśli zażalenie do organu wyższego stopnia, to tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu. Jednocześnie w wezwaniu zaznaczono, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie spowoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: "P.p.s.a."). W terminie otwartym do udzielenia odpowiedzi (5 lipca 2012 r.) skarżący nadali pod adresem Sądu pismo z dnia 4 lipca 2012 r. (k. 29 akt sądowych), w którym wnieśli o przyznanie pomocy prawnej i jednocześnie wyjaśnili, że pełną odpowiedź na wezwanie Sądu udzielą po przyznaniu im pełnomocnika z urzędu, gdyż podniesiona w wezwaniu problematyka jest dla nich zbyt zawiła. W piśmie ograniczyli się jedynie do częściowego wyjaśnienia, że wcześniej w ich sprawie toczyło się już postępowanie sądowe zakończone wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 47/10, a także postępowanie o charakterze merytorycznym zakończone wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 879/11. Postanowieniami z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Po 35/12 referendarz sądowy zwolnił J.B. i J.B. z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych i ustanowił dla niego adwokata, natomiast wniosek T.B. o przyznanie prawa pomocy pozostawił bez rozpoznania. Zarządzeniem z dnia 7 listopada 2012 r. Sąd zarządził ponowić wezwanie uprzednio skierowane do skarżących przed złożeniem przez nich wniosku o przyznanie prawa pomocy (to jest zarządzeniem z dnia 30 maja 2012 r. - k. 78 akt sądowych), wskazując na konieczność skierowania go do ustanowionej adwokat A.D. i T.B. (któremu prawo pomocy nie zostało ostatecznie przyznane). Jednocześnie polecił wezwać wymienione osoby - w terminie 7 dni od doręczenia wezwania i także pod rygorem odrzucenia skargi - do sprecyzowania w jakim zakresie skarżą bezczynność Starosty Złotowskiego, to jest jakich ich zdaniem aktów (decyzji, postanowień) lub czynności Starosta Złotowski nie podejmuje w terminie i w jakim zakresie te akty lub czynności dotyczą ich interesu prawnego. Na powyższe wezwanie nie odpowiedział T.B.. Natomiast wykonała zarządzenie Sądu adwokat A.D., reprezentująca jednak wyłącznie J.B. i J.B.. Wskazała, że zgodnie z treścią pisma skarżących do Starosty Złotowskiego z dnia 16 maja 2012 r. oraz zgodnie z treścią pisma Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. skarżący w dniu 14 kwietnia 2012 r., za pośrednictwem Starosty Złotowskiego skierowali do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 K.p.a., zażalenie na bezczynność Starosty Złotowskiego (treść skargi do Sądu oraz zażalenie były tożsame). Precyzując zakres skargi pełnomocnik wyjaśniła, że skarżący domagają się wydania przez Starostę decyzji kończącej przeprowadzoną modernizację ewidencji gruntów i budynków obejmującą swym zakresem nieruchomości stanowiące własność skarżących, to jest działki nr [...], [...] oraz [...]. Interes prawny skarżących wiąże się z potrzebą ostatecznego ustalenia powierzchni posiadanych przez nich nieruchomości, co z kolei stanowi podstawę do wymiaru uiszczanego przez nich podatku od nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, że wyrok z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 47/10 potwierdził, iż Starosta Złotowski - w dacie wydania tego wyroku - pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia pisma skarżących z dnia 10 lipca 2009 r. Orzeczenie to otworzyło niejako nowy etap sprawy, gdyż skonsumowało uprzednie zarzuty skarżących odnośnie bezczynności organu i precyzyjnie zakreśliło zakres niezrealizowanych dotychczas obowiązków Starosty. Decyzja Starosty Złotowskiego z dnia 14 marca 2012 r. [...] została wydana w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2011 r. Z jej treści wynika, że rozstrzygnięto nią zarzuty zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2009 r. Natomiast w oparciu o wyjaśnienia adwokat A.D., działającej w imieniu J.B. i J.B. można ustalić, że osoby te domagają się podjęcia przez Starostę Złotowskiego dalszej decyzji administracyjnej "kończącej przeprowadzoną modernizację ewidencji gruntów i budynków". Mając na uwadze, że żądanie wydania takiej decyzji wykracza poza sprawę zarzutów do danych ewidencyjnych (zakończonej decyzją z dnia 14 marca 2012 r. [...]), konieczne okazało się, przed wniesieniem skargi, wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "K.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że T.B. zarządzeniem z dnia 7 listopada 2012 r. został ponownie (w związku z uprzednio złożonym wnioskiem o przyznanie prawa pomocy) wezwany do wykazania, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało doręczone w trybie zastępczym (dwukrotne awizowanie) z dniem 27 listopada 2012 r. Na wezwanie skarżący nie odpowiedział. Zachodzi zatem podstawa do odrzucenia jego skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że T.B. został pouczony o obowiązku zawiadamiania sądu o każdej zmianie adresu zamieszkania i skutkach jego zaniedbania w wezwaniu z dnia 8 czerwca 2012 r., które osobiście odebrał (k. 23 i 25 akt sądowych). Natomiast J.B. i J.B., za pośrednictwem pełnomocnika, w odpowiedzi na wezwanie Sądu złożyli wyjaśnienia dotyczące wyczerpania trybu z art. 37 K.p.a., jednakże wyjaśnienia te nie dały podstaw do ustalenia, że warunki wniesienia skargi na bezczynność Starosty Złotowskiego zostały spełnione. W piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. adwokat A.D. wyjaśniła, że zażalenie w rozumieniu art. 37 K.p.a. reprezentowani przez nią skarżący skierowali w dniu 14 kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego w Poznaniu za pośrednictwem Starosty. Fakty podane przez pełnomocnika skarżących częściowo tylko korespondują z okolicznościami, jakie można ustalić na podstawie akt sprawy. W oparciu o materiał zebrany w aktach administracyjnych potwierdzić jedynie można, że rzeczywiście pismo identycznej treści jak skarga do sądu administracyjnego zostało przez skarżących wysłane na adres Wojewody Wielkopolskiego dnia 16 kwietnia 2012 r. (zob. koperta na k. 142 akt administracyjnych). Następnie zostało ono przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i dotarło ono do tego organu 23 kwietnia 2012 r. (zob. prezentata na k. 12 akt administracyjnych, teczka [...]). Pismo skarżących było (jak skarga) datowane na 14 kwietnia 2012 r., tyle, że w nagłówku zawierało przekreślenie adresata "Wojewódzki Sąd Administracyjny", a w to miejsce wpisano ręcznie "Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu" (k. 128 akt administracyjnych, teczka [...]). Trudno jednak zgodzić się, że pismo to można uznać za zażalenie, jak twierdzi pełnomocnik J.B. i J.B.. Po pierwsze, należy zauważyć, że w wyjaśnieniu z dnia 16 maja 2012 r. (k. 10 akt sądowych) skarżący wyraźnie wskazali, że pismo skierowane przez nich do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu stanowiło odwołanie od decyzji, a nie zażalenie na bezczynność ("wystąpiliśmy z odwołaniem od decyzji, która to została do Starostwa przesłana wraz z pismem [...] z dnia 24.04.2012 i któremu W.I.N.G.iK. w Poznaniu nadał bieg"). Po drugie, pełnomocnik skarżących w istocie zmierza do wykazania, że pismo takie samo jak skarga złożona do Sądu, tyle że wysłane na adres organu, powinno być traktowane jako zażalenie. Tymczasem z treści tego pisma (oraz z oświadczenia skarżących z 16 maja 2012 r.) nie wynika, aby w dacie składania pisma mieli oni intencję złożenia zażalenia z art. 37 K.p.a. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, by pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji" i "skarga na bezczynność", następnie sprecyzowane, jako "skarga na nie działanie (bezczynność organu), adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" mogło być jednocześnie traktowane jako zażalenie na bezczynność. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że nawet gdyby uznać, że pismo z dnia 14 kwietnia 2012 r. skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było zażaleniem, to i tak skarga do sądu administracyjnego okazałaby się przedwczesna. Skarga adresowana do Sądu została złożona najpóźniej w dacie 19 kwietnia 2012 r. (zob. data prezentaty Starosty Złotowskiego na skardze - k. 2 akt sądowych). Tymczasem pismo z dnia 14 kwietnia 2012 r., mające identyczną treść jak skarga i które pełnomocnik J.B. i J.B. chce traktować jako zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, trafiło do kancelarii głównej Urzędu Wojewódzkiego 20 kwietnia 2012 r., a do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu dopiero 23 kwietnia 2012 r. Oznacza to, że rzekome zażalenie na bezczynność dotarło do organu później aniżeli została złożona skarga na bezczynność (k. 128 akt administracyjnych, teczka [...]). W ocenie Sądu również to prowadzi do wniosku, że skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia. Zażalenie na bezczynność można bowiem uznać za skuteczne po upływie terminu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (zob. postanowienie z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1689/08, wyrok z dnia 11 lutego 2011 r. o sygn. akt I FSK 270/10, postanowienie z dnia 14 lutego 2006 r. o sygn. akt I FSK 588/05, postanowienie z dnia 23 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wr 23/12, orzeczenia publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet gdyby przyjąć, że samo złożenie zażalenia jest wyczerpaniem środków zaskarżenia w rozumieniu 52 § 1 P.p.s.a., to jednak koniecznym jest aby środek ten był efektywnie złożony przed datą złożenia skargi. Tymczasem w tej sprawie zażalenie na bezczynność dotarło do organu po dacie złożenia skargi (por. postanowienie z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 914/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na względzie Sąd doszedł do przekonania, że skarżący J.B. i J.B., wnosząc skargę na bezczynność organu nie wykazali - na wezwanie Sądu skierowane pod rygorem jej odrzucenia - że wyczerpali tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a. Stąd ich skargi na bezczynność również podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. /-/ J.Szaniecka