II OSK 1689/08

Dnia 3 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 33/08 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia z dnia 4 września 2008 r., II SAB/Po 33/08, odrzucił skargę K. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że K. D. w dniu 30 czerwca 2008 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. skargę na bezczynność organu w załatwieniu sprawy przeprowadzenia postępowania dotyczącego samowolnej przebudowy lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W.. W dniu 7 maja 2008 r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie powyższej sprawy. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnosi się bezpośrednio do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art.37 K.p.a.). W niniejszej sprawie zażalenie skierowano za pośrednictwem organu I instancji (PINB), który dopiero 5 czerwca 2008 r. przekazał pismo organowi wyższego stopnia, Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Z tą datą rozpoczął swój bieg termin do rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art.37 K.p.a. Minimalny termin do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej należy określać w powiązaniu z art.35 K.p.a. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu do załatwienia sprawy. W chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. 30 czerwca 2008 r. nie upłynął jeszcze przewidziany w art.35 K.p.a. termin załatwienia zażalenia na bezczynność organu I instancji przez organ wyższego stopnia. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł K. D.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art.174 pkt 2 w zw. z art.52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez wadliwą ocenę Sądu I instancji, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia (trybu zażaleniowego), gdy tymczasem skarżący dwukrotnie (29 stycznia 2008 r. i 7 maja 2008 r.) złożył zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, a skargę na niezałatwienie sprawy w terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dopiero w dniu 30 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że z podania z dnia 19 grudnia 2007 r., wynikało że złożył je w swojej sprawie, z opartym na przepisach prawa materialnego (ustawy Prawo budowlane) żądaniem załatwienia sprawy, przeprowadzenia postępowania w trybie art.51 bądź art.71a Prawa budowlanego. Skarżący oczekiwał załatwienia sprawy samowoli budowlanej (przebudowy lub przekwalifikowania budynku) przez organ nadzoru budowlanego. W takim wypadku wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z mocy prawa w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej tj. w dniu 19 grudnia 2007 r. Organ był obowiązany podjąć czynności procesowe i zgodnie z art.104 K.p.a. załatwić sprawę poprzez wydanie stosownej decyzji lub odpowiednio stosowanego postanowienia kończącego sprawę. W ocenie skarżącego dla dopuszczalności wniesienia skargi w sprawie wystarczające znaczenie ma fakt wniesienia do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w dniu 29 stycznia 2008 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, który to fakt został całkowicie pominięty przez Sąd I instancji. Skarżący, po ponad czterech miesiącach od wniesienia podania (19 grudnia 2007 r.) i po ponad miesiącu od uznania "skargi na bezczynność" (27 marca 2008 r.), wniósł w dniu 7 maja 2008 r. skierowaną do organu wyższego stopnia skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zażalenie wniesiono za pośrednictwem organu I instancji w celu przyśpieszenia sprawy. PINB w K. nie przekazał zażalenia w drodze postanowienia (art. 65 § 1 K.p.a.). Przekazanie pisma (zażalenia) organowi właściwemu nastąpiło dopiero po 27 dniach. W związku z tym, w ocenie skarżącego, bieg 30 dniowego terminu (art. 35 § 3 K.p.a.) należy liczyć od dnia 7 maja 2008 r. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków działania administracji (Postanowienie NSA I OSK 614/08 z dnia 6 czerwca 2008 r.) Sąd I instancji zarzucając brak wyczerpania środków zaskarżenia, gdy takie środki zostały wyczerpane, odmówił stronie prawa dochodzenia swoich praw na drodze sądowej. Ponadto naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi, a tym samym naruszenia art. 59 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Wyczerpanie trybu zaskarżenia warunkuje dopuszczalności skargi. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., jako że zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 37 K.p.a. stanowi wprost, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. przysługuje stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Artykuł 52 § 2 P.p.s.a., podając definicję "wyczerpania środków zaskarżenia", stanowi, że przez to pojęcie należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skarga na bezczynność została złożona w dniu 30 czerwca 2008 r. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wniesione zostało w dniu 7 maja 2008 r. za pośrednictwem organu I instancji (PINB), który 5 czerwca 2008 r. przekazał pismo organowi wyższego stopnia, Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że od tej daty (5 czerwca 2008 r.) rozpoczął bieg termin do rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art.37 K.p.a. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność (30 czerwca 2008 r.) nie upłynął ustawowy termin załatwienia zażalenia, wynikający z art.35 § 3 K.p.a., to znaczy jeden miesiąc. Zażalenie na bezczynność można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art.37 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał, że warunek art.52 § 1 P.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony. W dniu wniesienia skargi na bezczynność wprawdzie postępowanie zażaleniowe zostało otwarte, ale nie zostało "wyczerpane", ponieważ dla Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu nie upłynął jeszcze ustawowy termin rozpoznania zażalenia. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, była niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.