II SAB/Po 47/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2014 r. w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej [...] w przedmiocie nieprzekazania wniosku do właściwego organu postanawia odrzucić skargę. /-/ Wiesława Batorowicz W dniu 15 kwietnia 2014 r. T. K. wniósł skargę (pismo datowane na dzień 8 kwietnia 2014 r.) na nienależyte załatwienie sprawy przez organ określony jako "Okręgowa Komisja Egzaminacyjna w [...]", polegające na nieprzekazaniu jego wniosku z dnia 11 lipca 2013 r., inicjującego "postępowanie [...]", do właściwego organu celem załatwienia sprawy przez organ właściwy - stanowiące naruszenie przez organ w szczególności przepisu art. 65 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez jego pominiecie. W uzasadnieniu podał, że w piśmie z dnia 24 lipca 2013 r. "nr [...]" wniósł o przekazanie sprawy organowi właściwemu do jej rozpoznania, bowiem organ wcześniej powiadomił go, że nie może wydać wnioskodawcy duplikatu świadectwa, gdyż oryginału takiego świadectwa sam nie wystawił, a w dacie jego wydania w 199[...] r. jeszcze nie istniał. Skarżący wyjaśnił, że z tych oczywistych względów wniósł do organu o przekazanie sprawy organowi właściwemu do jej załatwienia. Podniósł również, że w piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. organ powiadomił go, że nie może przekazać jego wniosku o wydanie duplikatu świadectwa, gdyż "nie posiada wiedzy, kto wystawił oryginał ww. świadectwa", mimo że skarżący we wniosku z dnia 17 maja 2012 r. o wydanie duplikatu świadectwa wskazał, jaki organ wydał oryginał świadectwa. Skarżący podniósł również, że w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, na co organ udzielił mu odpowiedzi w piśmie z dnia 26 marca 2014 r., w którym organ odpowiedział, że "podtrzymuje wszystkie swoje twierdzenia i uważa działania Organu za prawidłowe", a wezwanie T. K. za bezzasadne. Skarżący wniósł o ukaranie skarżonego organu grzywną oraz wyciągnięcia konsekwencji służbowych i dyscyplinarnych względem pracownika organu odpowiedzialnego za zaniechanie organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej z siedzibą w P. (dalej: Dyrektor OKE w P.) wniósł o odrzucenie skargi T. K., ponieważ nieprzekazanie wniosku o wydanie duplikatu świadectwa dojrzałości do właściwego podmiotu nie podlega kontroli sądów administracyjnych; ewentualnie, z ostrożności procesowej, organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że wydanie duplikatu świadectwa dojrzałości nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm] - dalej: p.p.s.a.). Powołując się na stanowisko orzecznictwa (postanowienie WSA W Poznaniu z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 783/09) stwierdził, że przeprowadzenie i ocena egzaminu maturalnego, jak i wystawienie świadectwa maturalnego "nie są postępowaniem administracyjnym, zatem nie może nim być także wydanie duplikatu tegoż świadectwa". Ponadto wyjaśnił, że skarżący zdawał tzw. starą maturę, kiedy to świadectwo było wydawane przesz dyrektora szkoły, a jedynym przepisem regulującym ten egzamin było zarządzenie nr 29 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 listopada 1991 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu dojrzałości (Dz.Urz. MEN z dnia 30 października 1991 r.), zatem nie mogły do tej procedury mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.); matura była zdawana komisyjnie, a dyrektor szkoły jedynie wydawał świadectwo dojrzałości na podstawie wyniku ustalonego przez komisję. Stwierdził również, że aktualnie zasady wydawania duplikatów świadectw określa rozporządzenie Ministra Edukacji narodowej z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie świadectw, dyplomów i innych druków szkolnych (Dz.U. nr 97, poz. 624), zgodnie z którym (§ 22) wniosek o wydanie duplikatu świadectwa dojrzałości składa się odpowiednio do dyrektora szkoły, komisji okręgowej lub kuratora oświaty, którzy wydali ten dokument (§ 22), a żaden z przepisów powołanego rozporządzenia nie odsyła, w kwestiach nieuregulowanych, do przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, a takiego odesłania nie ma również w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). Przy tak sformułowanej argumentacji Dyrektor OKE w P. uznał, że nie ma żadnych podstaw prawnych aby przekazał do właściwego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącego o wydanie duplikatu świadectwa dojrzałości. W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2014 r. nie zgodził się z argumentacją organu i wyjaśnił, że sprawa nie dotyczy wydania duplikatu świadectwa, jak błędnie przyjął skarżony organ, lecz zaniechania popełnionego przez ten organ, a polegającego na nieprzekazaniu właściwemu organowi sprawy z wniosku skarżącego o wydanie duplikatu świadectwa – skoro organ uznał się za niewłaściwy do jej rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Obowiązkiem Sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (pkt 8). Ponadto z art. 4. p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4. O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (tak J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego (tak B. Adamiak [w:] Z problematyki właściwości sądów administracyjnych ZNSA 2006 nr 2 s. 12 - za J.P. Tarno, op. cit., s. 33). W niniejszej sprawie należało przeanalizować dopuszczalność skargi na bezczynność organu w zakresie wskazanym w skardze (uzupełnionej pismem z dnia 31 maja 2014 r.), która zakreśla granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Otóż skarżący w piśmie z dnia 24 lipca 2013 r. domagał się wydania duplikatu świadectwa, zaś wniesiona skarga na bezczynność Dyrektora OKE w P. dotyczy nieprzekazania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jego wniosku z dnia 11 lipca 2013 r. o wydanie duplikatu świadectwa dojrzałości organowi właściwemu do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności skargi wymaga zatem odniesienia się do charakteru działania organu w trybie art. 65 k.p.a. W dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w następstwie czego zmieniona została treść art. 65 § 1 k.p.a. Przepis ten w obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. zdanie drugie w brzmieniu obwiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił natomiast, że przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przekazanie podania według właściwości podlegało zatem kontroli sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., następowało bowiem w formie postanowienia, na które służyło zażalenie. Z obecnie obowiązującego brzmienia art. 65 § 1 k.p.a. wynika zaś, że przekazanie podania do organu właściwego następuje w formie zwykłego pisma. Dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowego znaczenia nabiera właśnie to, że aktualnie postanowienie o przekazaniu wniosku z art. 65 § 1 k.p.a. zostało zastąpione zwykłym pismem, przez co instytucja przekazania pisma w trybie art. 65 § 1 oraz instytucja przekazania na podstawie art. 231 k.p.a. skargi wniesionej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego wykazują pewne podobieństwo. Przekazanie podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do organu właściwego nie podlega zatem obecnie kontroli sądu administracyjnego. Przekazanie to nie jest dokonywane w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Nie stanowi również czynności, o jakiej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa. Pogląd o niedopuszczalności skargi w tym zakresie zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 38/12 (dostępny w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Podsumowując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona bezczynność Dyrektora OKE w P. polegająca na nieprzekazaniu wniosku z dnia 11 lipca 2013 r. organowi właściwemu nie spełnia powyżej opisanych przesłanek i nie jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowi bowiem czynność wyłącznie techniczną, która nie polega na rozpatrzeniu merytorycznym tegoż wniosku, wobec czego powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako złożona w sprawie, która nie leży we właściwości sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2352/13 i postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 195/13 - orzeczenia dostępne jw.). Niezależnie od powyższego Sąd za zasadne uznał także wyjaśnić, że niezadowolenie z działania organu skarżący może wyrazić w drodze wniesienia skargi na nienależyte wykonywanie zadań, o której mowa w art. 227 k.p.a. Tego rodzaju skarga, uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, składane są do właściwych do ich rozpatrzenia organów administracji publicznej i nie pozostają we właściwości sądów administracyjnych, a w razie złożenia skargi w tym zakresie, skarga taka podlega odrzuceniu przez sąd. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucić, jak też o tym Sąd orzekł w sentencji postanowienia. /-/ Wiesława Batorowicz