II SAB/Po 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie wydania z akt sprawy administracyjnej odpisów dokumentów; postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia (...) lutego 2014 r. (k. 22 akt sądowych) E. M. zwróciła się do "A" Sp. z o.o. w K., dalej również jako "Przedsiębiorstwo", z wnioskiem o wydanie kopii dokumentów wytworzonych na potrzeby budowy przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr (...), położonej przy ul. Z. w K. (wniosku o określenie warunków przyłączenia i o połączenie do sieci wodociągowej, warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego, protokołu odbioru przyłącza, mapy z inwentaryzacji przyłącza wodociągowego planu sytuacyjnego, wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, umowy o zaopatrzenie w wodę). W odpowiedzi, pismem z dnia (...) marca 2014 r. Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że nie może udostępniać dokumentów z danymi osobowymi osobom trzecim, a jedynym dokumentem, jaki może zostać udostępniony obecnemu właścicielowi nieruchomości jest inwentaryzacja powykonawcze przyłącza do wody do działki nr (...). Pismem z dnia (...) marca 2014 r. E. M., odwołując się do treści art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 za zm.), dalej jako "K.p.a.", zwróciła się do Przedsiębiorstwa z wnioskiem o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (kopii) dokumentów – wniosku o określenie warunków przyłączenia i o połączenie do sieci wodociągowej, warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego, protokołu odbioru przyłącza, mapy z inwentaryzacji przyłącza wodociągowego planu sytuacyjnego, wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, umowy o zaopatrzenie w wodę. Jak wyjaśniła wnioskodawczyni w uzasadnieniu pisma uzyskanie powyższych dokumentów jest niezbędne w celu przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz Prokuraturze Rejonowej i wykazania, że budowa przyłącza wykonana przez poprzedniego właściciela jeszcze przed pozwoleniem na budowę była całkowicie legalna. W jej ocenie złożone żądane jest uzasadnione ważnym interesem, a dane osobowe, zawarte w żądanych dokumentach, mogą być przetworzone, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zwrócono też uwagę, że przepisy K.p.a. regulują postępowanie przed organami komunalnych jednostek organizacyjnych. Pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. E. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Przedsiębiorstwa w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia (...) marca 2014 r. Przedsiębiorstwo pismem z dnia (...) maja 2014 r. wyjaśniło, że sieć wodociągowa wraz z przyłączami wybudowanymi na ul. Z. nie stanowi jej własności, a w związku z tym nie posiada ono dokumentacji, której wydania żąda skarżąca. Jedynym dokumentem, który posiada Przedsiębiorstwo jest inwentaryzacja geodezyjna sieci wodociągowej wraz z przyłączeniami. Postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyznaczania Przedsiębiorstwu terminu do załatwienia sprawy, argumentując, że udzieliło ono stosownych wyjaśnień przy piśmie z dnia (...) maja 2014 r. Pismem z dnia 20 maja 2014 r. E. M. reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność "A" Sp. z o.o. w K. w przedmiocie załatwienia sprawy – żądania z dnia (...) marca 2014 r. wydania akt sprawy: uwierzytelnionych odpisów (kopii) dokumentów wytworzonych na potrzeby przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr (...), położonej przy ul. Z. w K. Równocześnie wniesiono o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi uzyskanie powyższych dokumentów – ze zwiększoną mocą dowodową – jest niezbędne z uwagi na konieczność wykazania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Prokuraturą Rejonową, że budowa przyłącza, choć wykonana przez poprzedniego właściciela jeszcze przed pozwoleniem na budowę była całkowicie legalna. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 "K.p.a.", organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Równocześnie zastrzec w tym miejscu należy, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy wszystkich działań podmiotów wykonujących zadań z zakresu administracji publicznej (a więc organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powołanej powyżej ustawy, a więc decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której istnieje organ właściwy do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. Gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lipca 2004 r., sygn. OSK 547/04, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że żądanie skarżącej, stosownie do treści jej wniosku z dnia (...) marca 2014 r. oraz treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, obejmowało wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (kopii) dokumentów – wniosku o określenie warunków przyłączenia i o połączenie do sieci wodociągowej, warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego, protokołu odbioru przyłącza, mapy z inwentaryzacji przyłącza wodociągowego planu sytuacyjnego, wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, umowy o zaopatrzenie w wodę. Co charakterystyczne, sama skarżąca jako podstawę prawną powyższego żądania określiła przepis art. 73 § 2 K.p.a. Stosownie do jego treści strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Zauważyć przy tym należy, że uprawnienie żądania wydania uwierzytelnionych akt sprawy przysługuje jedynie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996, nr 13, poz. 179, skoro w świetle art. 73 § 1 K.p.a. prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu udostępnienia uwierzytelnionych będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że żądanie wydania uwierzytelnionych akt sprawy nie dotyczy jakichkolwiek akt będących w posiadaniu organu administracji publicznej, lecz wyłącznie akt zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a więc w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej, co wynika wprost z treści art. 1 K.p.a. W powyższym świetle rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność wymagało ustalenia w pierwszej kolejności, czy Przedsiębiorstwo prowadziło sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 K.p.a., a więc czy jest w posiadaniu akt sprawy, z których to akt mogłyby być wydane uwierzytelnione odpisy znajdujących się w nich dokumentów w oparciu o przepis art. 73 § 2 K.p.a. Niewątpliwie, stosownie do treści art. 1 pkt 2 K.p.a., postępowanie administracyjne reguluje postępowanie również przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jak zauważa A. Wróbel, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu przed organami komunalnych jednostek organizacyjnych, gdy są one z mocy prawa powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el). Do komunalnych jednostek organizacyjnych należy zaliczyć jednostki organizacyjne tworzone przez gminę w celu wykonywania zadań publicznych (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Nie jest przy tym istotne, czy dana jednostka organizacyjna jest komunalną osobą prawną, czy też komunalną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Podstawowe znaczenie, czy danym podmiot stanowi podmiot, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. ma bowiem określenie, czy jest on uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Przedsiębiorstwo Krotoszynie zostało powołane do życia aktem notarialnym z dnia (...) grudnia 1994 r., w którym w imieniu Miasta i Gminy K. utworzono jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o brzmieniu: "A" Sp. z o.o. w K,, którą następnie zarejestrowano w Sądzie Rejonowym – Sądzie Gospodarczym. Z dniem (...) stycznia 1995 roku Spółka rozpoczęła działalność na podstawie umowy spółki, kodeksu handlowego i regulaminu organizacyjnego. Po zmianie przepisów prawa Przedsiębiorstwo zostało wpisana do Krajowego rejestru sądowego pod nr (...). Podstawowym przedmiotem działania Spółki jest działalność w zakresie usług komunalnych i mieszkaniowych na rzecz ludności, a w szczególności: produkcja i dystrybucja wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, wywóz nieczystości stałych i płynnych, składowanie śmieci na wysypisku, świadczenie usług pogrzebowych, administrowanie zasobami komunalnymi, wykonywanie remontów budynków, rejestracja i wypłata dodatków mieszkaniowych dla mieszkańców gminy. Przedsiębiorstwo, wykonując zadania z zakresu gospodarki komunalnej zajmuje się również przyłączami wodno – kanalizacyjnych, co jest bezpośrednio związane z przedmiotem skargi. Zauważyć jednak należy, że stosownie do treści art. 29a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) budowa przyłączy (w tym przyłącza wodno – kanalizacyjnego), wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czy do budowy tej stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Ustawa z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) wskazuje z kolei, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W orzecznictwie zauważa się przy tym, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, a umowa na dostarczenie wody stanowi umowę o świadczenie usług w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a do rozpoznania tego rodzaju spraw powołane są sądy powszechne (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt I ACa 484/12). W powyższym stanie prawnym uznać należało, że w przypadku przyłączy wodno – kanalizacyjnych Przedsiębiorstwo nie działa w sposób władczy w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest tym samym spełniony warunek, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a., umożliwiający zastosowanie przepisu art. 73 § 2 K.p.a. i uczynienie zadość żądaniu skarżącej poprzez wydanie uwierzytelnionych dokumentów. Skoro kwestia przyłącza wodno-kanalizacyjnego nie jest rozstrzygana we władczej formie decyzji administracyjnej to uznać należało, że Przedsiębiorstwo nie prowadzi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a., a w konsekwencji nie dysponuje aktami sprawy. Tym samym skarga na bezczynność została wniesiona w sytuacji, w której brak jest organu właściwego do podjęcia czynności (wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy), a obowiązkiem Sądu było jej odrzucenie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.